L'organizzazione amministrativa

L’AMMINISTRAZIONE DIRETTA

L’ORGANIZZAZIONE DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

Tradizionalmente la PA viene distinta in amministrazione diretta, o statale, e indiretta.

[member] L’amministrazione diretta è costituita dagli organi dello Stato che svolgono compiti amministrativi; l’amministrazione indiretta o non statale, invece, comprende gli altri enti pubblici diversi dallo Stato ai quali sono attribuite funzioni amministrative.

L’amministrazione diretta si distingue, a sua volta, in amministrazione centrale e locale.

L’amministrazione diretta centrale è costituita da organi centrali (ministri), che si trovano al centro dello Stato ed esercitano le loro funzioni su tutto il territorio nazionale; l’amministrazione diretta locale, o periferica, è formata da organi periferici, che sono decentrati e svolgono la loro azione soltanto su una parte del territorio dello Stato.

La parte o frazione del territorio dello Stato su cui è competente un organo della pubblica amministrazione periferica costituisce la sua circoscrizione territoriale e, di regola, coincide con il territorio di un ente locale.

Per quanto riguarda i rapporti tra gli organi centrali e gli organi periferici dell’amministrazione statale, gli organi locali o periferici sono subordinati rispetto agli organi centrali, ai quali spetta la funzione di direzione e di indirizzo su tutta l’attività amministrativa dello Stato.

Attraverso gli organi periferici lo Stato realizza una forma di decentramento amministrativo.

Il decentramento amministrativo consiste nel trasferimento di funzioni, compiti e poteri amministrativi dagli organi centrali dello Stato ad altri organi o enti (art. 5 Cost.).

Il decentramento amministrativo è riconosciuto e garantito dalla nostra costituzione, la quale afferma espressamente che la Repubblica (…) attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo, adeguando i principi e i metodi della propria legislazione alle esigenze proprie dell’autonomia e dell’decentramento (art. 5 Cost.).

GLI ORGANI ATTIVI

L’amministrazione diretta è costituita, in primo luogo, da organi attivi.

Gli organi attivi della pubblica amministrazione hanno il compito di emanare i provvedimenti amministrativi necessari per realizzare in concreto i fini pubblici.

Gli organi attivi dell’amministrazione centrale dello Stato sono:

  • il presidente del Consiglio dei Ministri;
  • il consiglio dei ministri;
  • i singoli ministri.

Nel nostro ordinamento anche il presidente della Repubblica, che non partecipa direttamente al potere esecutivo, esercita alcune funzioni in materia amministrativa.

In particolare, devono essere emanati con un decreto del presidente della Repubblica:

  • i regolamenti governativi;
  • l’annullamento d’ufficio degli atti amministrativi illegittimi degli enti locali e la decisione sui ricorsi straordinari contro gli atti amministrativi;
  • la nomina dei funzionari statali di grado più elevato;
  • la concessione della cittadinanza italiana;
  • lo scioglimento anticipato dei consigli provinciali e comunali.

Questi provvedimenti tuttavia sono atti soltanto formalmente presidenziali (controfirmati dai ministri).

L’organo attivo più importante dell’amministrazione centrale è il presidente del Consiglio dei Ministri.

Il presidente del Consiglio dei Ministri ha il compito di mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo del governo, promuovendo e coordinando l’attività dei singoli ministri.

Il presidente del consiglio può:

  • emanare delle direttive di carattere generale vincolanti per i singoli ministri;
  • disporre la sospensione dell’emanazione di un atto all’esame collegiale del consiglio dei ministri;
  • richiedere ai ministri la redazione di relazioni e l’esecuzione di verifiche, allo scopo di garantire il buon andamento e l’efficienza delle attività amministrativa;
  • istituire comitati ristretti di ministri.

Nell’esercizio delle sue funzioni il presidente del consiglio è assistito dalla presidenza del consiglio dei ministri, che è costituita da un insieme di persone e di uffici ed è diretta da un segretario generale.

Nell’amministrazione attiva rientra anche il Consiglio dei Ministri, che ha il compito di fissare l’indirizzo generale dell’azione amministrativa, al quale si devono attenere i ministri della pubblica amministrazione nella loro attività, allo scopo di realizzare il programma politico del governo.

In particolare, le principali attribuzioni del consiglio riguardano:

  • l’approvazione degli atti normativi del governo e delle proposte di legge di iniziativa governativa;
  • la risoluzione dei conflitti di attribuzione e delle divergenze politiche tra i ministri;
  • gli atti di indirizzo e di coordinamento dell’attività amministrativa delle regioni;
  • le nomine dei presidenti di enti, istituti o aziende di competenza dello Stato.

I ministri hanno il compito di dirigere un ministero, cioè l’insieme di organi, uffici e persone incaricate di provvedere a un settore specifico dell’attività amministrativa.

Le principali funzioni amministrative di un ministro a capo di un dicastero sono le seguenti:

  • la direzione, l’indirizzo e il coordinamento degli organi e degli uffici del ministero;
  • l’approvazione dei decreti ministeriali e dei regolamenti amministrativi e l’emanazione di istruzioni e circolari amministrative per disciplinare l’organizzazione e il funzionamento del ministero;
  • la rappresentanza sostanziale e processuale del ministero nei rapporti con i terzi.

All’interno di ogni ministero vi è un’organizzazione burocratica più o meno articolata, che è costituita da un insieme di uffici e di persone alle dipendenze del ministro. Lo schema-tipo di un ministero o dicastero è il seguente:

  • il ministro;
  • i sottosegretari di Stato;
  • l’ufficio di gabinetto (gabinetto = gruppo ristretto di ministri) e la segreteria particolare del ministro, formati da funzionari e da uffici che operano alle dirette dipendenze del ministro;
  • l’apparato amministrativo o burocratico.

Il vice ministri, che non possono sostituire i ministri nei poteri di indirizzo e nella responsabilità politica relativa all’attività del ministero, svolgono prevalentemente delle funzioni di carattere amministrativo: inoltre possono partecipare senza diritto di voto alle sedute del Consiglio dei Ministri, su invito del Presidente del Consiglio.

Accanto agli organi centrali, i principali organi attivi periferici dello Stato sono:

  • il prefetto;
  • il sindaco.

Il prefetto è il rappresentante generale del potere esecutivo nell’ambito della circoscrizione territoriale di una provincia, in quanto rappresenta il governo a livello provinciale ed è responsabile direttamente nei suoi confronti.

Come rappresentante del governo nella provincia il prefetto deve coordinare gli uffici e gli organi periferici dello Stato operanti nella circoscrizione provinciale e vigilare sulla loro attività. Inoltre al prefetto sono attribuiti importanti compiti in materia di ordine pubblico e di sicurezza dei cittadini e dipende dal ministro dell’interno. Dispone della forza pubblica, per mantenere l’ordine pubblico, ma se necessario può chiedere anche l’intervento delle forze armate.

Il sindaco svolge alcune funzioni amministrative, sotto la direzione del prefetto e del ministro dell’interno, come ufficiale del governo.

Il sindaco infatti è il rappresentante del governo nel comune. In particolare:

  • è ufficiale dello stato civile e deve svolgere tutte le relative funzioni indicate espressamente dalla legge;
  • è autorità di pubblica sicurezza nei comuni privi di un ufficio di PS e deve informare il prefetto sulle questioni di ordine pubblico e di sicurezza riguardanti il territorio comunale.

Oltre a questi organi con competenza generale vi sono altri organi con competenza speciale, relativa a uno specifico settore: le questure, le direzioni regionali delle entrate, gli uffici unici delle entrate e i dipartimenti provinciali del Tesoro, gli uffici scolastici regionali e così via.

GLI ORGANI CONSULTIVI

All’interno della pubblica amministrazione operano anche alcuni organi consultivi (organi di consulenza).

Gli organi consultivi della pubblica amministrazione esprimono pareri sugli atti e sui provvedimenti degli organi dell’amministrazione attiva.

In relazione alla sua efficacia, il parere di un organo consultivo può essere:

  • facoltativo, quando l’organo che deve emanare un atto amministrativo è libero sia di chiedere o di non chiedere il parere sia di osservarlo o di non osservarlo;
  • obbligatorio, quando l’organo attivo è obbligato a chiedere il parere all’organo consultivo ma è libero, motivando in modo adeguato la sua decisione, di non osservarlo;
  • vincolante, quando l’organo dell’amministrazione attiva è obbligato a chiedere il parere e anche, se vuole emanare un determinato provvedimento amministrativo, a osservarlo.

Secondo il suo contenuto invece un parere può essere di legittimità, se riguarda la conformità di un atto amministrativo alle norme giuridiche, o di merito, se riguarda l’opportunità o la convenienza di un atto amministrativo e l’osservanza delle regole di buona amministrazione.

Nel nostro ordinamento i principali organi consultivi con competenza generale sono:

  • il Consiglio di Stato;
  • il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL);
  • l’Avvocatura dello Stato.

L’organo più importante dell’amministrazione consultiva centrale è il Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato è un organo di consulenza giuridico-amministrativa della pubblica amministrazione e di tutela della giustizia nell’amministrazione.

Il Consiglio di Stato è formato da sei sezioni: le prime tre sezioni svolgono le funzioni consultive e le altre tre sezioni esercitano le funzioni giurisdizionali.

Ai magistrati del Consiglio di Stato viene riconosciuta una parziale inamovibilità, più limitata rispetto a quella dei magistrati ordinari, allo scopo di assicurarne l’indipendenza e l’autonomia di fronte al Governo: i presidenti e i consiglieri non possono essere “mossi” dal loro ufficio se non in seguito a una deliberazione adottata dal Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa.

Il Consiglio di Presidenza è un organo che esercita una funzione analoga a quella del consiglio superiore della magistratura ordinaria, in quanto delibera i provvedimenti relativi alla carriera e allo stato giuridico dei magistrati amministrativi.

Il parere, che in genere è di legittimità ma in alcuni casi può essere anche di merito, può essere richiesto dal consiglio dei ministri o da un singolo ministro oppure da una regione. Di regola il parere del Consiglio di Stato è soltanto facoltativo, ma la legge prevede alcuni casi nei quali il parere è obbligatorio, in particolare in materia di:

  • proposte di atti normativi governativi o ministeriali e progetti di testi unici di coordinamento di norme legislative o regolamentari;
  • decisioni sui ricorsi straordinari al presidente della Repubblica per ottenere l’annullamento di atti amministrativi illegittimi;
  • schemi di contratti-tipo, di accordi o di convenzioni predisposte da uno o più ministri.

Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro svolge una funzione di consulenza e di propulsione in materia economica e sociale – è uno dei cinque soggetti che hanno l’iniziativa legislativa.

Il CNEL è composto da un presidente e da oltre un centinaio di consiglieri (121), costituiti in prevalenza da rappresentanti delle categorie produttive, da esperti in materie economiche, sociali e giuridiche nonché da rappresentanti delle associazioni non-profit e di volontariato; l’incarico di consigliere, che dura 5 anni e può essere riconfermato alla scadenza, è incompatibile con alcune cariche elettive indicate dalla legge e con l’incarico di membro del governo. Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro può:

  • inviare osservazioni e proposte al Parlamento e al governo e presentare proposte di legge;
  • effettuare ricerche, studi o indagini di natura economica e sociale e presentare relazioni sull’attività svolta;
  • esprimere pareri non vincolanti a ciascuna camera, al governo e alle singole regioni.

Al CNEL, inoltre, sono stati riconosciuti espressamente poteri di controllo e impulso sull’attuazione delle politiche comunitarie e di coordinamento con i corrispondenti organi dell’Unione europea.

L’Avvocatura dello Stato è l’organo amministrativo incaricato di assicurare la difesa legale e la consulenza giuridica agli organi della pubblica amministrazione.

All’Avvocatura dello Stato, che è costituita da un corpo speciale di avvocati assunti come pubblici dipendenti in base a un concorso, può essere richiesto un parere tecnico-giuridico sulle seguenti materie:

  • l’instaurazione o la continuazione di azioni giudiziarie e la stipulazione di transazioni (accordi diretti a concludere dei giudizi già in corso);
  • le proposte di leggi o di regolamenti;
  • le decisioni sui ricorsi amministrativi.

I pareri dell’avvocatura dello Stato riguardano anche le conseguenze legali che possono derivare da un determinato atto o provvedimento.

GLI ORGANI DI CONTROLLO

Gli organi di controllo riesaminano gli atti degli organi amministrativi per verificarne la legittimità o anche, in alcuni casi, l’opportunità e la convenienza.

I controlli amministrativi si distinguono in controlli preventivi e successivi.

I controlli preventivi intervengono prima della formazione o dell’esecuzione di un atto amministrativo, vale a dire prima che l’atto sia emanato, o dopo la sua formazione ma prima che produca i suoi effetti giuridici.

Se l’esito del controllo è positivo, si può procedere all’emanazione dell’atto amministrativo oppure l’atto che è stato già emanato diviene giuridicamente efficace; se il risultato del controllo è negativo, all’opposto, non si può procedere all’emanazione dell’atto amministrativo oppure l’atto che è già stato formato diviene inefficace.

I controlli preventivi possono essere interni o esterni, a seconda che l’organo che effettua il controllo sia un organo superiore a quello che viene controllato (ragioneria dello Stato) o un organo neutrale della PA (Corte dei conti).

I controlli successivi invece sono compiuti dopo l’esecuzione di un atto amministrativo. Se il risultato dell’esame è positivo, l’organo controllante dichiara la legittimità dell’atto che è stato emanato; se è negativo, invece, accerta le eventuali responsabilità e può disporre anche l’annullamento dell’atto illegittimo.

I principali organi amministrativi incaricati del controllo sugli atti emanati dalla PA sono:

  • la Corte dei conti;
  • la Ragioneria generale dello Stato.

La corte dei conti è il più importante organo di controllo sull’attività della pubblica amministrazione.

Accanto alla funzione di controllo sulla legittimità degli atti del governo e sulla gestione del bilancio dello Stato e degli altri enti pubblici, svolge una funzione giurisdizionale riguardante la contabilità pubblica e le altre materie indicate dalla legge.

A livello centrale la Corte dei conti è formata da tre sezioni giurisdizionali e da quattro sezioni di controllo. La funzione di controllo viene esercitata dalle singole sezioni ma, nei casi più importanti opera a sezioni riunite.

L’organico della Corte dei conti è formato dal presidente della Corte, dai presidenti delle sezioni, dai consiglieri nonché dai primi referendari e dai referendari, che sono funzionari amministrativi; alla Corte dei conti inoltre sono assegnati un procuratore generale e alcuni viceprocuratori generali.

Anche i magistrati contabili godono di una parziale inamovibilità, perché possono essere rimossi dal loro incarico o essere collocati a riposo solo in seguito a una loro domanda o con una deliberazione del Consiglio di presidenza.

Il controllo di legittimità della corte dei conti è un controllo particolare e preventivo e riguarda:

  • i provvedimenti emanati in esecuzione di una deliberazione del consiglio dei ministri;
  • gli atti normativi, gli atti di indirizzo generale e di programmazione e gli atti di attuazione della normativa comunitaria;
  • i provvedimenti che hanno un’incidenza sul bilancio dello Stato;
  • i provvedimenti di disposizione del demanio e del patrimonio immobiliare.

Sono esclusi dal controllo della Corte, invece, gli atti aventi forza o efficacia di legge emanati dal Governo.

Il controllo finanziario della Corte dei conti può essere un controllo preventivo o successivo ed ha come oggetto la gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le amministrazioni pubbliche sia per quanto riguarda l’efficacia sia per quanto riguarda l’efficienza delle operazioni effettuate. Dal momento che la Corte è chiamata anche a dare una valutazione all’operato delle amministrazioni pubbliche il controllo è anche di merito. Il tutto deve essere riportato nel rendiconto annuale che deve essere presentato al Parlamento e ai Consigli regionali in modo da consentire a chi di dovere di prendere i provvedimenti opportuni per garantire un uso corretto delle risorse e limitare gli sprechi.

Ogni 31 maggio il ministro dell’Economia e delle Finanze trasmette il rendiconto alla Corte che esercita un controllo anche sul rendiconto generale dello Stato. Sul rendiconto, poi, la Corte dei conti compie a sezioni unite il cosiddetto giudizio di parificazione: controlla quindi se le entrate e le uscite previste corrispondono effettivamente a quelle realizzate. Al termine del giudizio la Corte pronuncia una deliberazione e la invia alle Camere e al Presidente del Consiglio insieme alla relazione annuale di cui sopra.

La Corte infine esercita una funzione consultiva perché è richiesto il suo parere obbligatorio sui disegni di legge governativi in materia di contabilità generale.

La ragioneria dello Stato svolge un controllo interno sugli atti più importanti della pubblica amministrazione, prima che vengano sottoposti all’esame della Corte dei conti, riguardante la gestione economico-finanziaria e patrimoniale dello Stato.

L’attività della ragioneria dello Stato consiste nel verificare la corretta gestione dei fondi che sono stati stanziati in bilancio, la conservazione del patrimonio dello Stato e il rispetto delle norme che regolano l’attività finanziaria pubblica. Nell’esercizio delle sue funzioni, in particolare:

  • redige il bilancio preventivo dello Stato, annuale e pluriennale;
  • predispone il rendiconto generale dello Stato;
  • esamina ed esprime pareri in merito alle proposte di legge che producono effetti sulla finanza pubblica;
  • può effettuare verifiche e ispezioni contabili presso tutte le amministrazioni statali sotto il suo controllo.

Il controllo della ragioneria è sempre un controllo di legittimità, poiché riguarda soltanto l’osservanza delle disposizioni stabilite dalla legge per disciplinare lo svolgimento dell’attività amministrativa e non si estende mai al merito o all’opportunità di tale attività.

L’AMMINISTRAZIONE INDIRETTA E LE AUTONOMIE LOCALI

GLI ENTI PUBBLICI

L’amministrazione indiretta comprende gli enti pubblici diversi dallo Stato, ai quali sono attribuiti dalla legge compiti amministrativi rivolti alla realizzazione di fini di pubblico interesse, e l’attività concreta che tali enti svolgono.

Gli enti pubblici possono essere enti territoriali oppure non territoriali o istituzionali.

Gli enti pubblici territoriali sono caratterizzati dal fatto che il territorio sul quale operano non individua soltanto il limite spaziale della loro competenza, cioè l’ambito entro il quale possono svolgere le loro funzioni, ma rappresenta anche un loro elemento costitutivo.

Nel nostro ordinamento sono enti pubblici territoriali, oltre allo Stato, i Comuni, le Province, le città metropolitane e le Regioni (art. 5 Cost.); tutti sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla costituzione (art. 114 Cost.).

Gli enti pubblici territoriali sono enti:

  • necessari o a partecipazione obbligatoria, in quanto coloro che risiedono in un determinato ambito territoriale vi appartengono necessariamente;
  • politici o a fini generali, perché non sono diretti a soddisfare soltanto alcuni bisogni pubblici specifici;
  • dotati di un potere di comando nei confronti di coloro che sono soggetti alla loro autorità.

Gli enti pubblici istituzionali sono enti non necessari o volontari, perché comprendono soltanto coloro che si trovano in una determinata condizione giuridica o che vi aderiscono in modo volontario, e a fini determinati, in quanto sono istituiti per realizzare uno scopo pubblico particolare. Questi si distinguono in enti nazionali, quando operano su tutto il territorio, ed enti locali, quando operano su un territorio più limitato.

I COMUNI

I principali organi politici o elettivi del Comune sono:

  • il Consiglio comunale;
  • la Giunta comunale;
  • il sindaco.

Il consiglio comunale è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo dell’attività del Comune.

È un organo collegiale formato dai consiglieri, il cui numero è stabilito dalla legge in misura variabile (da un minimo di 12 a un massimo di 60) in relazione alla popolazione, e presieduto da un presidente eletto nella prima riunione dagli stessi consiglieri o dal sindaco.

Il consiglio deve approvare a maggioranza assoluta un regolamento interno.

I consiglieri comunali vengono eletti direttamente dagli elettori, a suffragio universale e diretto, per un periodo di 5 anni.

In base alla legge l’elezione del consiglio comunale avviene con modalità diverse a seconda che si tratti di comuni di piccole dimensioni (con una popolazione sino a 15.000 abitanti) nei quali si applica un sistema maggioritario, oppure di comuni di medio-grandi dimensioni (con una popolazione superiore a 15.000 abitanti), nei quali invece si applica un sistema proporzionale corretto da un premio di maggioranza.

Di regola il consiglio comunale rimane in carica cinque anni, a meno che non ne venga disposto lo scioglimento anticipato per il compimento di atti contrari alla costituzione, per gravi e ripetute violazioni degli obblighi stabiliti dalla legge o per gravi motivi di ordine pubblico; lo scioglimento è ordinato con un decreto del presidente della Repubblica, su proposta del ministro dell’interno e del prefetto.

La competenza del consiglio riguarda le seguenti materie:

  • l’ordinamento e il funzionamento dell’ente locale;
  • la programmazione;
  • la gestione contabile e finanziaria;
  • gli atti di alta amministrazione (le convenzioni con soggetti pubblici o privati, la costituzione di aziende, …).

Oltre a questi compiti di indirizzo politico, il consiglio comunale svolge una funzione di controllo sull’attività degli altri organi comunali.

La competenza del consiglio comunale in queste materie è una competenza tassativa ed esclusiva.

La giunta comunale è l’organo esecutivo e deliberativo del Comune.

È un organo collegiale presieduto dal sindaco del Comune ed è composto da un numero variabile di assessori stabilito nello statuto di ogni comune.

Di regola ciascun assessore (uno dei quali è vicesindaco) è incaricato di un ramo o settore particolare dell’amministrazione comunale ed è a capo di un assessorato. Vengono nominati direttamente dal sindaco e la loro scelta avviene con criteri diversi a seconda che si tratti di comuni con una popolazione inferiore a 15.000 abitanti o con una popolazione superiore: nel primo caso devono essere scelti tra i consiglieri mentre nel secondo caso possono essere scelti anche al di fuori dei membri del consiglio.

La giunta può adottare inoltre dei regolamenti relativi all’ordinamento degli uffici e dei servizi comunali e ha l’obbligo di presentare una relazione annuale al consiglio sui risultati della propria attività.

Il sindaco è l’organo posto al vertice o a capo del Comune come ente locale ed è il responsabile dell’amministrazione comunale nel suo complesso.

È eletto direttamente dal corpo elettorale per un periodo di cinque anni e di regola non può essere eletto per più di due mandati consecutivi. Una volta eletto, il sindaco deve nominare gli assessori che formano la giunta e presentare al consiglio comunale le linee programmatiche delle azioni e dei progetti che intende realizzare nel suo mandato.

L’opposizione può presentare una mozione di sfiducia nei confronti del sindaco e della Giunta ma deve essere motivata e firmata da almeno due quinti dei consiglieri e non può essere discussa prima di 10 giorni dalla sua presentazione. L’eventuale approvazione, che deve avvenire a maggioranza assoluta dei consiglieri e per appello nominale, apre una crisi politica dell’amministrazione locale in quanto produce lo scioglimento automatico del consiglio che ha votato la sfiducia; a questo punto il Governo deve nominare un commissario straordinario con il compito di compiere tutti gli atti urgenti di natura amministrativa e di indire le nuove elezioni comunali.

La regola della cessazione contemporanea degli organi comunali si applica anche quando il sindaco cessa dalla sua carica per qualsiasi altra causa.

Le principali attribuzioni del sindaco riguardano:

  • la presidenza del Consiglio e della Giunta comunale e gli adempimenti relativi (convocazione, direzione, ecc.);
  • la rappresentanza politica e giuridica del comune;
  • la direzione e la vigilanza sul funzionamento dei servizi e degli uffici comunali;
  • la nomina e revoca dei rappresentanti del Comune.

Inoltre il sindaco svolge le funzioni amministrative che gli sono attribuite dallo statuto comunale o dalla legge come ufficiale del governo.

Il Comune è l’ente locale che ha un contatto più diretto con i cittadini e, in quanto tale, può svolgere in generale qualsiasi attività amministrativa che interessi la collettività locale. La legge attribuisce al Comune una serie di funzioni amministrative:

  • la polizia urbana;
  • i lavori pubblici;
  • i servizi sociali;
  • la sanità e l’igiene;
  • il commercio;
  • l’urbanistica e il territorio.

Oltre a queste funzioni amministrative proprie, un Comune può esercitare anche altre funzioni amministrative conferite o delegate dallo Stato o dalla regione con apposite leggi.

Per realizzare un rapporto più diretto e immediato tra l’amministrazione e gli amministrati, favorendo al tempo stesso una maggiore partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica, un comune può essere articolato in circoscrizioni; il decentramento circoscrizionale è facoltativo per i comuni di piccole e medie dimensioni (con popolazione compresa tra i 30.000 e i 100.000 abitanti), mentre è obbligatorio per i comuni maggiori (popolazione superiore a 100.000 abitanti).

In ogni circoscrizione sono istituiti due organi: il consiglio circoscrizionale e il presidente della circoscrizione.

Le circoscrizioni esercitano funzioni propositive e consultive e, in alcuni casi, anche funzioni gestionali; inoltre possono svolgere specifiche funzioni amministrative delegate dal Comune.

Al vertice dell’apparato burocratico del Comune è posto il segretario comunale che è un funzionario pubblico iscritto in un apposito albo nazionale e deve essere nominato a tempo determinato dal sindaco. Il segretario comunale è incaricato di svolgere un’attività di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi comunali; in particolare il segretario, oltre a partecipare alle sedute del consiglio e della giunta comunale e a curarne la redazione del verbale, può redigere tutti i contratti nei quali è parte l’ente locale.

Nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti il sindaco può nominare anche un direttore generale a tempo determinato (city manager).

LE PROVINCE

In base al testo unico sugli enti locali (18 agosto 2000, n° 267 – ha raccolto e coordinato le disposizioni vigenti in materia di enti locali – comuni e provincie), la Provincia è un ente locale intermedio tra Comune e Regione, con il compito di rappresentare gli interessi e di promuovere e coordinare lo sviluppo della comunità locale.

L’organizzazione e le funzioni delle province hanno costituito l’oggetto di una riforma attuata con la legge 22 dicembre 2011, n° 214. In seguito alla riforma che ha soppresso la giunta provinciale, gli organi della provincia sono:

  • il consiglio provinciale;
  • il presidente della provincia.

Un altro organo della provincia è il segretario provinciale, che è un funzionario pubblico con uno status e con compiti analoghi a quelli del segretario comunale.

Il consiglio provinciale è formato dai consiglieri, che non possono essere più di 10 e sono eletti dagli organi elettivi dei comuni compresi nel territorio provinciale; il consiglio svolge funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo e anche funzioni deliberative per gli atti più importanti indicati dalla legge.

Il presidente della provincia è eletto dal consiglio provinciale tra i suoi componenti e svolge le funzioni indicate dalla legge, dallo statuto e dai regolamenti.

La riforma ha modificato in misura notevole anche le funzioni amministrative. In particolare, la provincia si occupa delle funzioni di area vasta o intercomunali riguardanti:

  • la pianificazione territoriale di coordinamento;
  • la tutela e valorizzazione dell’ambiente;
  • la pianificazione dei servizi di trasporto;
  • la costruzione, classificazione e gestione delle strade provinciali e la regolazione della circolazione sulle strade provinciali.

La legge n° 214/2011 ha disposto anche il trasferimento ai comuni di tutte le funzioni amministrative riguardanti le materie di legislazione esclusiva statale già conferite alle province, con contestuale trasferimento di beni e risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative.

LE REGIONI

Nel nostro ordinamento l’ente pubblico territoriale più ampio dopo lo Stato è la Regione che, in base alla Costituzione, può essere una Regione a statuto speciale (5) o a statuto ordinario (15).

Gli statuti delle regioni autonome sono leggi costituzionali dello Stato dal punto di vista sia formale, in quanto devono essere approvati con l’apposita procedura prevista dalla costituzione, sia sostanziale, in quanto prevalgono sulle leggi ordinarie e sugli atti aventi forza di legge: un’eventuale modificazione può avvenire soltanto con la particolare procedura di revisione costituzionale prevista dall’articolo 138 della costituzione.

Alle regioni ordinarie viene riconosciuta espressamente un’autonomia statutaria, in quanto ciascuna regione ha il potere di emanare un proprio statuto in armonia con la costituzione. Lo statuto deve essere approvato con una legge regionale che, a garanzia delle minoranze, deve essere deliberata a maggioranza assoluta dei componenti del consiglio regionale e con due votazioni successive a distanza non inferiore a due mesi.

Lo statuto approvato da una regione può essere sottoposto al controllo della Corte costituzionale, se il governo promuove una questione di legittimità costituzionale entro 30 giorni dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, oppure a un referendum popolare, se viene richiesto entro tre mesi dalla sua pubblicazione da un cinquantesimo degli elettori regionali o da un quinto dei componenti del consiglio regionale.

Gli organi politici di una regione sono:

  • il consiglio regionale;
  • la giunta regionale;
  • il presidente della giunta regionale.

Il consiglio regionale è l’organo deliberativo e legislativo di una regione.

Il consiglio è un organo collegiale composto da un certo numero di consiglieri, che è stabilito dalla legge ed è variabile in relazione alla popolazione residente nella regione; i consiglieri regionali vengono eletti direttamente dagli elettori con un sistema misto: i seggi regionali infatti sono assegnati per quattro quinti con il metodo proporzionale e per un quinto con il metodo maggioritario.

La costituzione prevede un’incompatibilità tra la carica di membro di un consiglio o di una Giunta regionale e quella di membro del Parlamento, di un altro consiglio o di un’altra giunta regionale oppure del Parlamento europeo; ai consiglieri regionali viene riconosciuta l’insindacabilità (non sono perseguibili per le opinioni espresse) ma non l’inviolabilità in quanto possono essere arrestati o sottoposti a misure restrittive della libertà personale senza necessità di un’autorizzazione.

La funzione principale del consiglio regionale consiste nell’esercizio della potestà legislativa nelle materie di competenza della regione (i regolamenti regionali sono approvati dalla giunta regionale). Inoltre il consiglio regionale esercita le altre funzioni che gli sono attribuite dalla costituzione (elezione dei delegati regionali per l’elezione del presidente della Repubblica) e dalle leggi statali: ogni consiglio regionale in particolare ha il potere di iniziativa legislativa, in quanto può presentare al Parlamento delle proposte di legge di interesse regionale, e con altri quattro consigli regionali può chiedere un referendum per abrogare una legge ordinaria o per confermare una legge costituzionale.

Il governo può ordinare lo scioglimento anticipato di un consiglio regionale e la rimozione del presidente della giunta regionale, con un d.p.r. e previo parere della commissione bicamerale per le questioni regionali, qualora abbiano compiuto atti contrari alla costituzione o gravi violazioni di legge oppure per motivi di sicurezza nazionale.

Le dimissioni della giunta regionale e lo scioglimento anticipato del consiglio, invece, si verificano automaticamente o di diritto nel caso di approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del presidente della giunta o di cessazione dall’incarico del presidente per qualsiasi causa, oppure di dimissioni contestuali della maggioranza dei consiglieri (l’eventuale mozione di sfiducia deve essere sottoscritta da almeno un quinto dei consiglieri regionali – norme anti-ribaltone).

La giunta regionale è l’organo esecutivo della regione.

È un organo collegiale formato dal presidente della giunta e da un numero variabile di assessori; ciascun assessore è preposto a un assessorato, cioè all’insieme degli uffici relativi a un determinato settore dell’amministrazione regionale. In seguito alla riforma costituzionale, la giunta regionale viene nominata dal presidente della giunta e i suoi componenti sono responsabili politicamente per il loro operato soltanto nei confronti dello stesso presidente, che può revocarli in qualsiasi momento.

Tra le funzioni della giunta regionale ricordiamo:

  • la presentazione di proposte di leggi regionali e l’approvazione dei regolamenti regionali;
  • l’esercizio delle attività amministrative e la redazione del bilancio annuale;
  • la direzione degli organi amministrativi delle regioni e degli enti regionali.

Il presidente della giunta regionale, chiamato anche presidente della regione, è l’organo rappresentativo e direttivo della regione.

Il presidente del giunta è un organo individuale e viene eletto direttamente dai cittadini. Le funzioni principali del presidente della giunta, al quale sono attribuiti anche i compiti di direzione dell’attività della giunta e di coordinamento dell’attività amministrativa dei singoli assessori, riguardano:

  • la rappresentanza della regione nei rapporti con i terzi;
  • la direzione dell’indirizzo politico della giunta e la conseguente responsabilità politica nei confronti del consiglio regionale;
  • la promulgazione delle leggi e l’emanazione dei regolamenti regionali.

Inoltre il presidente della giunta ha la direzione delle funzioni amministrative delegate dallo Stato alla regione (ufficiale del governo – deve quindi rispettare le istruzioni e le direttive del potere esecutivo) e non gli viene riconosciuta l’insindacabilità, pertanto è responsabile giuridicamente per gli atti che compie nell’esercizio delle sue funzioni.

Per quanto riguarda le funzioni regionali, la nostra costituzione riconosce alle regioni una potestà legislativa, una potestà regolamentare è una potestà amministrativa.

La potestà legislativa delle regioni consiste nel potere di emanare vere e proprie leggi regionali in alcune materie.

In primo luogo alle regioni viene attribuita una potestà legislativa esclusiva in ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 1171 Cost.); il secondo comma dell’articolo infatti indica tassativamente alcune materie che, allo scopo di garantire la necessaria unitarietà dell’intervento pubblico, possono essere disciplinate soltanto dalle leggi dello Stato.

Alle regioni pertanto viene riconosciuta una potestà legislativa esclusiva in tutte le materie che non sono riservate allo Stato.

In secondo luogo alle regioni viene attribuita una potestà legislativa concorrente con quella riconosciuta allo Stato nelle materie elencate tassativamente nella costituzione (art. 1173 Cost.). Potestà legislativa concorrente significa che in queste materie le leggi regionali coesistono con le leggi dello Stato, a cui viene riservata soltanto la fissazione dei principi fondamentali.

In ogni caso l’esercizio della potestà legislativa da parte delle regioni incontra alcuni limiti di carattere generale in quanto le leggi regionali non possono essere in contrasto con la costituzione e con i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

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