L'ordinamento costituzionale (Parlamento, Governo e Presidente della Repubblica)

IL PARLAMENTO

IL PARLAMENTO NELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE

Nel nostro ordinamento costituzionale assume un ruolo centrale il Parlamento, come organo costituzionale rappresentativo dei cittadini al quale vengono affidate la funzione legislativa e la funzione di indirizzo politico e di controllo sull’attività del governo.

[member] Il modello parlamentare adottato in Italia è un sistema bicamerale perfetto, in quanto il Parlamento è un organo complesso formato da due Camere, che sono organi distinti ma con gli stessi poteri.

Oltre a svolgere le medesime funzioni, le due Camere hanno una struttura molto simile, in quanto si differenziano soltanto sotto questi aspetti:

  • il numero dei componenti e la presenza di membri non elettivi (Camera 630 deputati / Senato 315 senatori);
  • l’età minima richiesta per l’elettorato attivo e passivo (Camera – 18 anni per essere elettore e 25 per poter essere eletti / Senato – 25 anni per poter votare e 40 per poter essere eletti);
  • il sistema elettorale che in entrambe le Camere è un sistema proporzionale corretto da un eventuale premio di maggioranza, ma si differenzia per le modalità di assegnazione dei seggi (per la Camera avviene su base nazionale, per il Senato su base regionale).

Di regola le Camere operano separatamente (la Camera dei deputati a Montecitorio e il Senato a Palazzo Madama); per alcune deliberazioni previste in modo tassativo della costituzione il Parlamento si riunisce e delibera in seduta comune. In particolare per:

  • l’elezione del presidente della Repubblica;
  • la messa in stato d’accusa del presidente della Repubblica;
  • l’elezione di un terzo dei membri elettivi del Consiglio superiore della magistratura e di un terzo dei giudici della Corte costituzionale.

L’ORGANIZZAZIONE E IL FUNZIONAMENTO DEL PARLAMENTO

Il regolamento parlamentare disciplina l’organizzazione interna della camera e stabilisce le norme che regolano il suo funzionamento.

L’autonomia regolamentare riconosciuta a ciascuna Camera tutela la sua indipendenza nei confronti degli altri organi dello Stato e anche nei confronti dell’altra Camera: i regolamenti parlamentari sono atti normativi primari come le leggi ordinarie dello Stato, ma sono garantiti da una riserva regolamentare perché non possono essere modificati o abrogati da una legge ordinaria o da un altro atto avente forza di una legge ordinaria.

In base alla Costituzione la Camera dei deputati e il Senato rimangono in carica per cinque anni (legislatura); la legislatura può avere anche una durata più breve quando il capo dello Stato ordina lo scioglimento anticipato di una o di entrambe le Camere.

La Costituzione stabilisce espressamente il divieto di prorogare o prolungare la durata delle Camere oltre il termine ordinario di cinque anni e Consente la proroga soltanto in caso di guerra e in base a una legge; dalla proroga si distingue la cosiddetta prorogatio o continuazione dei poteri, che è diretta a colmare un possibile vuoto di potere e consiste nella continuazione temporanea dei poteri delle Camere dopo il loro scioglimento e fino alla nomina del nuovo Parlamento.

Le Camere hanno un’organizzazione interna che è costituita dai seguenti organi:

  • il Presidente, che rappresenta la Camera nei rapporti esterni ed ha il compito di dirigere i lavori parlamentari e di garantire l’osservanza del regolamento, risolvendo anche gli eventuali dubbi interpretativi sulla sua applicazione. Il Presidente della Camera deve svolgere le sue funzioni in modo imparziale e il più possibile al di sopra delle parti avvalendosi dell’aiuto dell’Ufficio di Presidenza che ha la funzione di assistere il Presidente nell’esercizio delle sue funzioni. In base al regolamento di ogni Camera l’Ufficio o il Consiglio di Presidenza è composto da un determinato numero di vicepresidenti, di segretari (per accertare la validità delle riunioni) e di questori (che svolgono compiti di polizia).
  • I gruppi parlamentari sono raggruppamenti o unioni di parlamentari che rappresentano i partiti politici all’interno di ciascuna Camera. Di solito i gruppi parlamentari sono formati da 20 deputati e 10 senatori appartenenti al medesimo partito. In entrambe le Camere però è presente anche un gruppo misto formato dai parlamentari cosiddetti “indipendenti”, cioè che non sono iscritti a un partito o che non vogliono entrare a fare parte di un gruppo parlamentare, e dai parlamentari dei partiti più piccoli, che non possono formare da soli un gruppo parlamentare autonomo.

I gruppi parlamentari hanno anche il compito di designare i componenti delle commissioni.

  • Le commissioni parlamentari sono formate da un numero ridotto di deputati o di senatori e competenti in alcune materie indicate dalla legge o dai regolamenti. Presso ogni Camera operano diverse commissioni parlamentari e ciascuna si occupa di una determinata materia o settore corrispondente alle attribuzioni di un ministero (giustizia, difesa, finanze e così via). All’interno delle commissioni, oltre che nelle aule, si svolge l’attività del Parlamento.

Con una legge si possono costituire anche alcune commissioni bicamerali o miste, cioè formate insieme da deputati e da senatori, con compiti di controllo e consuntivi: le più importanti sono la commissione per le questioni regionali, la commissione per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi e il comitato parlamentare per i servizi di informazione e di sicurezza. Queste sono commissioni permanenti.

Una figura particolare di commissioni bicamerali sono le commissioni d’inchiesta che hanno il compito di svolgere le indagini su materie di pubblico interesse e hanno gli stessi poteri e limiti dell’autorità giudiziaria: possono richiedere documenti, effettuare sopralluoghi… ma non devono mai giudicare, infatti possono solo accertare la verità di determinati fatti o circostanze e presentare una relazione finale al Parlamento.

Ci sono poi le commissioni speciali o straordinarie che sono incaricate di occuparsi di questioni di interesse generale e cessano la loro funzione una volta esaurito il loro compito.

  • Le giunte, si occupano dell’organizzazione interna di ogni camera e del funzionamento dell’attività parlamentare.

Le principali giunte parlamentari previste all’interno delle Camere sono:

        la giunta per il regolamento;

        la giunta delle elezioni, che ha il compito di controllare i risultati delle elezioni e di accertare l’insussistenza di eventuali cause di ineleggibilità o di incompatibilità dei membri di ciascuna Camera;

        la giunta per le autorizzazioni o per le immunità parlamentari (per esempio la concessione dell’autorizzazione per l’arresto di un deputato o di un senatore).

Le Camere sono organi collegiali quindi le deliberazioni devono essere adottate con una votazione a maggioranza.

Una Camera è costituita validamente e può deliberare soltanto se è presente in aula almeno la metà più uno dei componenti della Camera stessa (quorum costitutivo). Entrambi i regolamenti parlamentari, però, stabiliscono una presunzione di esistenza del numero legale fino a prova contraria, ma in qualsiasi momento è possibile chiedere al presidente di procedere alla verifica del numero legale.

Di regola una proposta è approvata se si ottiene il voto favorevole della maggioranza dei presenti; alla Camera dei deputati gli astenuti non vengono considerati presenti mentre al Senato gli astenuti vengono considerati presenti alla votazione e quindi può non essere sufficiente che i voti favorevoli siano superiori ai voti contrari.

Per alcune deliberazioni è richiesta una maggioranza più elevata a tutela delle minoranze politiche perché in questo modo la Costituzione non permette alla maggioranza che sostiene il governo di decidere da sola le questioni più importanti: in particolare può essere richiesta la maggioranza assoluta dei componenti dell’assemblea, a prescindere dal numero dei presenti, oppure una maggioranza qualificata, cioè superiore alla metà più uno, dei presenti o dei componenti di una Camera.

In Parlamento le votazioni si possono svolgere a scrutinio palese o segreto: il ricorso al voto segreto è previsto nel caso di votazioni riguardanti le persone e può essere richiesto, per motivi di riservatezza o a garanzia dei diritti delle minoranze politiche, nelle votazioni su alcune materie particolarmente delicate (non è mai ammesso in materia finanziaria e di bilancioa tutela dei cittadini); il voto palese può avvenire per alzata di mano, con un procedimento elettronico o per appello nominale.

La Costituzione stabilisce che le sedute del Parlamento di regola sono pubbliche.

LO STATUS DEI MEMBRI DEL PARLAMENTO

Per poter essere eletti parlamentari non sono richiesti requisiti particolari ma soltanto la capacità di votare e l’età minima. La legge inoltre prevede in modo tassativo alcune cause di ineleggibilità con la carica o ufficio di membro del Parlamento che escludono dalla partecipazione alle elezioni alcune persone che si troverebbero in una condizione di vantaggio ingiustificato rispetto agli altri candidati (sindaci dei Comuni di grandi dimensioni, presidenti delle Giunte provinciali, capo della polizia, questori e prefetti…), e anche cause di incompatibilità che non consentono a un deputato o a un senatore di ricoprire anche un altro incarico o un altro ufficio che è ritenuto inconciliabile, per un possibile conflitto di interessi o per altri motivi, con l’incarico di parlamentare.

A garanzia dell’indipendenza del potere legislativo rispetto agli altri poteri dello Stato, l’accertamento di eventuali situazioni di ineleggibilità o di incompatibilità dei suoi membri sono riservate in modo esclusivo ogni Camera (cosiddetta verifica dei poteri; art. 66 Cost.).

L’articolo 67 della Costituzione afferma che, nell’esercizio delle sue funzioni, ogni parlamentare rappresenta la nazione quindi deve realizzare l’interesse generale della collettività nazionale e non l’interesse particolare dei suoi elettori.

Per garantire l’indipendenza e la libertà dei parlamentari, inoltre, la disposizione citata stabilisce espressamente che ciascun membro del Parlamento svolge le sue funzioni senza vincolo di mandato.

Dal punto di vista giuridico, pertanto, un deputato o un senatore è libero di esercitare le sue funzioni secondo la propria coscienza e non è obbligato a rispettare l’incarico o mandato che ha ricevuto dagli elettori, dal punto di vista politico, però, un membro del Parlamento è sempre responsabile nei confronti del partito politico che lo ha sostenuto e nei confronti di coloro che lo hanno votato.

La rappresentanza politica quindi si distingue dalla rappresentanza in senso stretto perché un parlamentare non può essere revocato dagli elettori anche se la sua attività parlamentare è in contrasto con la loro volontà o con i loro interessi. Ai parlamentari poi sono riconosciute le seguenti prerogative:

  • L’insindacabilità, che consiste nel fatto che i parlamentari non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle loro funzioni. I deputati e i senatori quindi non sono responsabili giuridicamente (in sede civile, penale o amministrativa) per le affermazioni fatte o per le decisioni prese nell’esercizio delle loro funzioni.

L’insindacabilità è permanente, perché le idee manifestate e le scelte effettuate sono incensurabili anche dopo che il deputato o il senatore ha terminato il suo incarico di membro del Parlamento.

L’insindacabilità garantisce ai rappresentanti del popolo la più ampia libertà di opinione e di espressione, senza essere condizionati dal timore di possibili conseguenze negative a loro carico;

  • L’inviolabilità, che consiste nel fatto che i deputati e i senatori non possono essere arrestati dalla pubblica autorità, o essere sottoposti ad altre misure restrittive della libertà personale, senza un’autorizzazione preventiva della loro Camera; questa autorizzazione non è necessaria quando un membro del Parlamento debba scontare una pena detentiva in esecuzione di una sentenza definitiva di condanna o quando venga arrestato in flagranza di reato.

L’inviolabilità è temporanea e si applica soltanto fin quando una persona ricopre l’incarico parlamentare;

  • A garanzia dell’imparzialità e dell’indipendenza rispetto agli altri poteri dello Stato e al potere economico, i parlamentari hanno diritto a un’indennità economica nella misura che viene stabilita autonomamente dallo stesso Parlamento con una legge ordinaria.

Tale indennità comprende una vera e propria retribuzione, che è equiparata per legge agli stipendi dei magistrati di grado più elevato, una diaria giornaliera e il rimborso di alcune spese (per collaboratori, viaggi ecc.).

Al termine dell’attività politica inoltre, se sussistono le condizioni previste dalla legge, i membri del parlamento maturano il diritto a un trattamento pensionistico particolare.

LA FUNZIONE LEGISLATIVA ORDINARIA

La formazione delle leggi ordinarie avviene seguendo un procedimento o iter legislativo particolare che comprende le seguenti fasi:

  • l’iniziativa;
  • la discussione e l’approvazione;
  • la promulgazione;
  • la pubblicazione;
    • l’entrata in vigore.
  1. La proposta deve contenere il testo della legge suddiviso in articoli e una relazione di accompagnamento con i motivi e gli obiettivi del provvedimento. L’iniziativa legislativa è riconosciuta soltanto al Governo, a ciascun membro delle camere e ad alcuni organi o enti indicati da una legge costituzionale; può inoltre essere esercitata direttamente dal popolo con la presentazione di una proposta firmata da almeno 50.000 elettori.

Il presidente della Camera alla quale è stata presentata la legge provvede all’assegnazione della proposta alla commissione competente per materia.

L’esame e l’approvazione di una proposta di legge da parte di una Camera possono avvenire seguendo una procedura ordinaria o una procedura speciale; con la procedura ordinaria la proposta di legge presentata alla Camera dei deputati o al Senato viene assegnata a una commissione parlamentare in sede referente che svolge un’attività preparatoria, in quanto esamina il progetto di legge, propone eventuali modifiche e poi lo trasmette alla Camera con una relazione.

  1. L’assemblea procede poi alla discussione sulle linee generali della proposta di legge e alla discussione e votazione sui singoli articoli; subito dopo, l’assemblea procede alla votazione finale sul progetto di legge nel suo complesso.

Una proposta di legge è approvata se, al momento della votazione, è presente in aula la maggioranza dei componenti della Camera e se vota a favore la maggioranza dei presenti.

Se nella votazione finale non si raggiunge la maggioranza richiesta dalla Costituzione, il procedimento legislativo si arresta; se la proposta di legge viene approvata, invece, il Presidente della Camera deve disporre la trasmissione all’altra Camera, dove seguirà il medesimo procedimento ordinario.

Se la seconda camera respinge la proposta di legge, il procedimento legislativo si interrompe e il medesimo progetto di legge non può essere ripresentato prima di sei mesi; se anche la seconda camera approva la proposta di legge, si possono verificare due situazioni diverse:

a)      Se vengono introdotti uno o più emendamenti al testo licenziato dalla prima Camera, il progetto di legge modificato dalla seconda Camera deve tornare alla prima, che può approvarla senza modifiche oppure con altri emendamenti – in questo caso la proposta di legge deve ritornare alla prima camera – (palleggiamenti).

b)      Se non vengono proposti o non vengono approvati emendamenti, invece, la legge è approvata in modo definitivo e si passa alla fase successiva della promulgazione.

Con la procedura speciale il presidente della Camera alla quale viene presentata la proposta di legge può decidere di assegnare la proposta alla commissione parlamentare competente per materia in sede legislativa (o deliberante).

La commissione deliberante si occupa dell’intero procedimento legislativo e approva/respinge la proposta, ma:

  • fino al momento dell’approvazione definitiva, il Governo o un gruppo di parlamentari può richiedere il passaggio in aula della proposta di legge e in questo caso davanti all’intera Camera si svolgono la discussione e la votazione articolo per articolo con successiva dichiarazione di voto e votazione finale;
  • le proposte di legge più importanti devono essere approvate necessariamente con la procedura ordinaria, in quanto sono coperte dalla cosiddetta riserva dell’assemblea.

I regolamenti parlamentari hanno anche introdotto un altro tipo di procedimento legislativo (via di mezzo tra quello ordinario e quello speciale) che si svolge davanti ad una commissione parlamentare in sede redigente: questa commissione redigente esamina il progetto di legge e procede alla discussione e votazione degli emendamenti e dei singoli articoli. Una volta approvato, il testo viene trasmesso all’assemblea dove si svolge la votazione finale che può avere come risultato l’approvazione o la bocciatura in blocco senza apportarvi alcuna modifica.

  1. Una volta approvata da entrambe le camere, la legge deve essere trasmessa al capo dello Stato per la sua promulgazione; la promulgazione è la dichiarazione solenne, da parte del presidente della Repubblica, che una legge è stata approvata dal Parlamento ed è giuridicamente perfetta.

Di regola la promulgazione deve essere effettuata entro un mese dall’approvazione della legge o nel termine più breve stabilito dal Parlamento.

  1. Dopo la promulgazione si deve procedere alla pubblicazione della legge, per consentire a tutti di poterne conoscere il contenuto: a tale fine il testo originale deve essere inserito nella Raccolta Ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana e riprodotto nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana.

Di regola una legge entra in vigore dopo 15 giorni dalla pubblicazione (vacatio legis); decorso questo periodo di tempo la legge diventa obbligatoria per tutti i destinatari e di regola non è possibile invocare l’ignoranza della legge come scusante della sua inosservanza.

LA FUNZIONE LEGISLATIVA COSTITUZIONALE

Le leggi costituzionali comprendono le leggi di revisione costituzionale, che modificano le norme contenute nella costituzione e le leggi di integrazione costituzionale, che introducono nuove disposizioni al di fuori della Costituzione.

Le leggi costituzionali sono approvate dal Parlamento con un procedimento costituzionale o “aggravato”, cioè più lungo e complesso rispetto a quello previsto per le leggi ordinarie.

In particolare, una legge costituzionale deve essere approvata:

  • due volte da ciascuna camera con un intervallo di almeno tre mesi tra la prima e la seconda votazione;
  • a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera nella seconda votazione.

Entro tre mesi dalla pubblicazione della legge, inoltre, un quinto dei componenti di una camera, 500.000 elettori o cinque consigli regionali possono richiedere un referendum costituzionale. In particolare il referendum sulle leggi costituzionali costituisce una garanzia per le minoranze politiche (l’opposizione può ricorrere al popolo per verificare se la volontà della maggioranza degli elettori coincide effettivamente con quella dei loro rappresentanti eletti in Parlamento).

Quando nella seconda votazione entrambe le camere hanno approvato una legge costituzionale a maggioranza qualificata di almeno due terzi dei loro componenti, la legge viene presentata al presidente della Repubblica per la promulgazione a cui seguono la pubblicazione e l’entrata in vigore.

Quando anche una soltanto delle camere nella seconda votazione ha approvato una legge costituzionale a maggioranza assoluta ma inferiore a due terzi, invece, la legge viene riprodotta sulla Gazzetta Ufficiale a cura del ministro della Giustizia con la data dell’approvazione finale e l’avviso che entro tre mesi, può essere presentata una richiesta di referendum sulla legge.

Se entro questo termine non viene presentata alcuna richiesta di referendum, il presidente della Repubblica provvede alla promulgazione della legge, dopodiché si procede alla pubblicazione e all’entrata in vigore.

Se invece vengono presentate richieste di referendum e queste vengono dichiarate legittime, il presidente della Repubblica provvede con proprio decreto all’indizione del referendum (in una domenica compresa tra il 50º e il 70º giorno successivo all’emanazione del decreto).

Il risultato di un referendum costituzionale può essere:

  • favorevole all’approvazione della legge costituzionale, se il numero di voti a favore della legge è superiore a quello dei voti contrari;
  • sfavorevole all’approvazione della legge costituzionale, se il numero dei voti contrari alla legge è uguale o superiore a quello dei voti a favore.

Nel primo caso il presidente della Repubblica procede alla promulgazione della legge costituzionale a cui segue la pubblicazione e l’entrata in vigore; nel secondo caso, invece, il risultato del referendum viene pubblicato nella Gazzetta Ufficiale a cura del ministro della giustizia e la legge non produce alcun effetto giuridico.

LE ALTRE FUNZIONI DEL PARLAMENTO

Oltre alla funzione legislativa o normativa, al Parlamento sono attribuite le seguenti funzioni:

  • una funzione di indirizzo politico e di controllo;
  • una funzione elettiva (elezione di altri organi costituzionali);
  • una funzione giudiziaria (messa in stato d’accusa del presidente della Repubblica…).

La funzione di indirizzo politico consiste nel determinare insieme al Governo gli obiettivi della politica nazionale e nello scegliere i mezzi per realizzarli; la funzione di controllo consiste nel verificare se il Governo osserva, nella sua attività concreta, i criteri e i principi fissati con il Parlamento.

L’indirizzo politico viene determinato nel momento stesso della costituzione del Governo in quanto il nuovo Governo si deve presentare davanti al Parlamento entro 10 giorni dalla nomina e deve chiedere la fiducia di entrambe le Camere, esponendo il programma politico che intende realizzare: concedendo o negando la fiducia, le Camere approvano o respingono preventivamente l’indirizzo politico governativo.

Un momento importante per la verifica dell’indirizzo politico della maggioranza è costituito dal controllo finanziario sul disegno di legge del bilancio e della legge di stabilità che il Governo deve presentare ogni anno al Parlamento; infatti il bilancio consente di individuare gli obiettivi che il Governo intende raggiungere e i mezzi finanziari che vengono destinati alla loro realizzazione. Con l’approvazione del bilancio e della legge di stabilità pertanto il Parlamento concede l’autorizzazione al Governo per riscuotere le entrate e per erogare le spese necessarie per realizzare un determinato programma politico.

Il controllo sull’attività governativa è costituito da:

  • le interrogazioni sono domande scritte rivolte al Governo o a un ministro da uno o più parlamentari per sapere se un determinato fatto d’interesse generale è vero, se l’esecutivo ne è a conoscenza e se ha adottato o intende adottare dei provvedimenti.

La funzione di un’interrogazione quindi è di ottenere delle informazioni o delle spiegazioni.

  • l’interpellanza che è una domanda scritta con la quale uno o più parlamentari chiedono quali sono i motivi e le finalità o scopi di un determinato comportamento del Governo o di un organo della pubblica amministrazione.

La funzione di un’interpellanza e quella di far spiegare al Governo le motivazioni della sua posizione su una questione specifica. In seguito all’intervento in aula dell’interpellante e alla risposta del rappresentante del Governo, il parlamentare può dichiarare nella replica i motivi per i quali non si ritiene soddisfatto della risposta del Governo e trasformare l’interpellanza in una mozione.

  • la mozione è una richiesta scritta con la quale si promuove una discussione e la successiva votazione di una camera su una determinata questione (si mette in discussione il governo).

Una mozione può risultare dalla trasformazione di un’interpellanza o può essere un atto autonomo e deve essere presentata da un certo numero di parlamentari oppure da uno o più capigruppo.

Altri strumenti di controllo sono le risoluzioni e le inchieste o indagini conoscitive.

GLI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA E INDIRETTA

IL CORPO ELETTORALE

La costituzione italiana all’articolo 1 afferma che l’Italia è una Repubblica democratica e che la sovranità appartiene al popolo.

La democrazia può essere poi esercitata in modo diretto o indiretto.

Nella democrazia diretta cittadini partecipano personalmente al governo del paese, cioè decidono direttamente le questioni di interesse collettivo.

Nella democrazia indiretta, o rappresentativa, i cittadini eleggono i loro rappresentanti, che sono incaricati di prendere le decisioni di interesse collettivo.

In una democrazia rappresentativa assume un ruolo centrale il corpo elettorale, come parte attiva del popolo a cui viene attribuito l’esercizio della sovranità. Il corpo elettorale è formato dai cittadini ai quali viene riconosciuto l’elettorato attivo, cioè il diritto di votare e di eleggere i propri rappresentanti negli organi pubblici.

Il corpo elettorale è un organo costituzionale ed è contitolare della sovranità insieme al Parlamento, al presidente della Repubblica, al governo, alla corte costituzionale e al potere giudiziario.

I principi costituzionali relativi all’esercizio del diritto di voto sono:

  • L’universalità o generalità: questo perché il voto viene riconosciuto a tutti coloro che hanno la cittadinanza italiana e hanno compiuto 18 anni o, per le elezioni del Senato, 25 anni. In Italia il suffragio universale è stato applicato per la prima volta a livello nazionale il 2 giugno 1946, in occasione del referendum istituzionale per la scelta tra monarchia e Repubblica.
  • La personalità: il voto deve essere esercitato direttamente da ogni elettore e non è possibile dare una delega o un mandato per votare a un’altra persona. Nel caso di impedimenti che non consentano l’esercizio del diritto di voto, la legge stabilisce alcune disposizioni particolari (per esempio la possibilità per i non vedenti di essere assistiti nel voto da un accompagnatore di fiducia o, per i ricoverati in ospedali ecc., l’istituzione di sezioni elettorali speciali).
  • L’uguaglianza: il voto di ogni elettore ha lo stesso peso o valore del voto di qualsiasi altro elettore (non sono ammessi il voto multiplo e il voto plurimo).
  • La libertà: ogni elettore deve essere libero di votare nel modo che ritiene più giusto od opportuno, senza pressioni o condizionamenti esterni; al riguardo la legge vieta qualsiasi forma d’intimidazione o di costrizione nei confronti degli elettori.
  • La segretezza: per garantire la libertà, non deve essere possibile individuare come hanno votato i singoli elettori (il voto deve essere espresso nella cabina elettorale utilizzando un’apposita scheda prestampata, con il timbro dello Stato e il visto del presidente, e la scheda deve essere priva di qualsiasi segno pena la nullità).
  • L’obbligatorietà: il suo esercizio non è soltanto un diritto ma anche un dovere civico. Tuttavia la legge elettorale non prevede l’applicazione di sanzioni nel caso di inadempimento del dovere di votare (“il voto è un diritto di tutti i cittadini, il cui libero esercizio deve essere garantito e promosso dalla Repubblica”): ogni cittadino pertanto può scegliere liberamente se votare o non votare.

In base alla costituzione vigente, il diritto di voto non può essere limitato se non per incapacità civile o per effetto di sentenza penale irrevocabile o nei casi di indegnità morale.

La legge prevede le seguenti cause di incapacità elettorale:

  • la sottoposizione a misure di sicurezza o di prevenzione con un provvedimento definitivo;
  • l’interdizione dai pubblici uffici come pena accessoria in seguito alla condanna a una pena detentiva per reati gravi.

IL REFERENDUM E GLI ALTRI ISTITUTI DI DEMOCRAZIA DIRETTA

La democrazia diretta, che consiste nella partecipazione in prima persona del popolo alle decisioni di pubblico interesse, si realizza principalmente attraverso i seguenti istituti:

  • il referendum;
  • l’iniziativa di legge popolare;
  • la petizione.

IL REFERENDUM

La costituzione italiana prevede diversi tipi di referendum, ma il tipo più importante, oltre al referendum costituzionale, è il referendum abrogativo (l. n° 352/1970).

Il referendum abrogativo è un atto normativo con il quale il corpo elettorale può eliminare dall’ordinamento giuridico alcune disposizioni che ne fanno già parte.

Un referendum può avere come oggetto l’abrogazione totale di un’intera legge o di un atto avente forza di legge oppure l’abrogazione parziale di singole disposizioni, però, non può mai riguardare norme giuridiche poste da fonti di grado superiore (costituzione e legge costituzionale) o da fonti dello stesso grado ma con una competenza esclusiva in una determinata materia (regolamenti comunitari e parlamentari).

In primo luogo un referendum abrogativo può essere richiesto soltanto da 500.000 elettori aventi la maggiore età o da cinque consigli regionali.

In secondo luogo il referendum non è ammesso per le leggi tributarie e di bilancio, per le leggi di amnistia e di indulto e per la legge di autorizzazione a ratificare i trattati internazionali.

In base alla costituzione le norme che vengono sottoposte a un referendum popolare risultano abrogate se la maggioranza degli aventi diritto al voto, cioè di coloro che hanno l’elettorato attivo per la camera dei deputati, partecipa alla votazione (quorum costitutivo) e se la maggioranza dei voti validi, escludendo quindi dal calcolo le schede bianche e le schede nulle, è a favore dell’abrogazione (quorum deliberativo).

Il referendum abrogativo è divenuto operativo soltanto negli anni 70 a causa di una diffidenza da parte della classe politica verso un istituto che permette agli elettori di mettere in discussione le decisioni dei loro rappresentanti.

In base alla legge in esame le richieste di referendum sono sottoposte a due controlli:

  • il controllo di legittimità o regolarità formale delle richieste presentate è eseguito dall’ufficio centrale per il referendum istituito presso la corte di cassazione (verifica l’autenticità delle sottoscrizioni, il rispetto del termine di tre mesi per la raccolta delle firme ecc.);
  • Il controllo di ammissibilità, eseguito dalla corte costituzionale che deve dichiarare quali richieste sono ammesse e quali invece sono inammissibili.

L’indizione del referendum abrogativo, che deve svolgersi in una domenica compresa tra il 15 aprile e il 15 giugno, viene effettuata con un decreto del presidente della Repubblica (d.p.r.) in seguito a una deliberazione del consiglio dei ministri.

Il risultato del referendum può essere favorevole o sfavorevole all’abrogazione.

Di regola le disposizioni abrogate cessano di avere efficacia dal giorno successivo alla pubblicazione del decreto; tuttavia l’abrogazione delle disposizioni o di alcune disposizioni può essere ritardata fino a 60 giorni dalla data della pubblicazione per consentire al Parlamento e al governo di colmare il vuoto normativo.

Se la maggioranza dei voti validi è contraria il risultato della consultazione deve essere comunicato formalmente nella Gazzetta Ufficiale e per cinque anni non è possibile richiedere un altro referendum con il medesimo contenuto.

Un altro tipo di referendum è il referendum regionale che è più ampio di quello statale perché può riguardare anche i provvedimenti amministrativi di una regione (si può prevedere anche un referendum consultivo per conoscere il parere della popolazione).

Le variazioni del territorio delle regioni possono essere disposte con una legge costituzionale (che riguardano la fusione o la creazione di nuove regioni) o ordinaria (se riguarda il distacco di province o comuni da una regione e/o la loro aggregazione) se la relativa proposta è stata approvata preventivamente con un referendum dalla maggioranza delle popolazioni interessate.

L’INIZIATIVA DI LEGGE POPOLARE

L’iniziativa di legge popolare consiste nella presentazione al Parlamento di una proposta di legge da parte degli elettori. La proposta di legge deve essere firmata almeno da 50.000 elettori, redatta in articoli e accompagnata da una relazione diretta a illustrarne le disposizioni e le finalità.

PETIZIONE

La petizione consiste in una richiesta alle camere, da parte di un cittadino o di più cittadini, riguardante una materia di pubblico interesse. L’articolo 50 della Costituzione dispone che “tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle camere per chiedere provvedimenti legislativi o esporre comuni necessità”: una petizione, quindi, può essere presentata anche da un minorenne.

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

IL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA NELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE

Secondo la nostra costituzione il presidente della Repubblica è il capo dello Stato e rappresenta l’unità nazionale (art. 87 Cost.). L’espressione “Capo dello Stato” rappresenta il vertice IDEALE dell’organizzazione statale che ha alla propria base, e come proprio fondamento politico, il popolo.

Il presidente della Repubblica inoltre è il rappresentante dell’unità nazionale, nei rapporti interni e internazionali; il capo dello Stato quindi deve essere il rappresentante di tutti gli italiani e non di una determinata parte politica.

Il presidente della Repubblica è un organo costituzionale, perché è con titolare della sovranità e, in quanto tale, si trova in una posizione di parità e di indipendenza rispetto agli altri organi costituzionali dello Stato, come il Parlamento e il governo; non è al vertice dei poteri dello Stato ma partecipa ai diversi poteri in modo imparziale o al di sopra delle parti.

Il capo dello Stato viene eletto indirettamente dal popolo e questa legittimazione democratica gli attribuisce anche alcuni poteri sostanziali di intervento nella vita politica del paese attraverso la scelta della persona incaricata di formare un nuovo governo in occasione di una crisi politica, mediante la decisione di sciogliere anticipatamente il Parlamento e di indire nuove elezioni, mediante l’invio di messaggi alle camere su questioni di interesse generale e così via.

I poteri del presidente della Repubblica dipendono anche dalla situazione politica, perché in una condizione di stabilità tende a prevalere la funzione di garanzia e di equilibrio tra gli altri organi costituzionali, mentre in una situazione di crisi tende a prevalere una funzione di controllo e di stimolo diretta a rimettere in funzione il circuito politico-istituzionale tra il Parlamento e il Governo.

L’ELEZIONE E LA SUPPLENZA DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

L’elezione del presidente della Repubblica avviene in modo indiretto, in quanto il capo dello Stato viene eletto da un’assemblea formata dal parlamento in seduta comune, integrata da alcuni delegati regionali (tre per ciascuna regione tranne la Valle d’Aosta che ne ha uno) che devono essere eletti dai consigli regionali in modo tale da assicurare la rappresentanza anche delle minoranze.

Di regola l’assemblea elettiva deve essere convocata 30 giorni prima della scadenza del mandato o incarico presidenziale per evitare il rischio che l’elezione del nuovo presidente della Repubblica si svolga dopo la cessazione dalla carica di quello precedente; in alcuni casi particolari, però, la convocazione dell’assemblea deve avvenire entro 15 giorni dall’interruzione anticipata del mandato presidenziale oppure dall’insediamento delle nuove camere, se il Parlamento è sciolto o se mancano meno di tre mesi alla fine della legislatura.

Quest’ultima disposizione ha lo scopo di evitare di far eleggere il capo dello Stato da un organo ormai delegittimato o al termine del suo mandato politico: in questo caso il presidente uscente continua a esercitare i suoi poteri fino al giuramento di quello successivo, ma soltanto per gli atti urgenti o di ordinaria amministrazione (prorogatio).

L’elezione del presidente della Repubblica avviene a scrutinio segreto e viene eletto presidente colui che ottiene il voto di almeno due terzi dell’assemblea in uno dei primi tre scrutini oppure, se non si raggiunge questo quorum, della maggioranza assoluta dell’assemblea dal quarto scrutinio in avanti.

Può essere eletto presidente della Repubblica qualunque cittadino italiano che abbia il godimento dei diritti civili e politici e almeno 50 anni di età (art. 841 Cost.).

Il presidente della Repubblica viene eletto per un periodo di sette anni: ciò dovrebbe assicurare il fatto che non si verifichi un vuoto di potere (concomitanza di elezione di Parlamento e presidente) e che l’eventuale rielezione del presidente venga deliberata da un Parlamento diverso.

Al termine del suo mandato l’ex presidente della Repubblica diventa senatore di diritto e a vita, salvo una rinuncia espressa da parte sua; è rieleggibile anche più volte.

Può accadere che il presidente della Repubblica non sia in grado di svolgere le sue funzioni a causa di un impedimento; in questo caso la costituzione prevede la sua sostituzione o supplenza da parte del presidente del Senato che, dal punto di vista sostanziale, ha dei limiti nell’esercizio di questo suo potere in quanto può compiere soltanto gli atti urgenti o di ordinaria amministrazione necessari al normale funzionamento dello Stato.

In relazione alla sua durata, l’impedimento del capo dello Stato può essere temporaneo o permanente:

  • se l’impedimento è temporaneo il presidente del Senato svolge le funzioni di supplente fino a quando termina l’impedimento;
  • se l’impedimento è permanente il presidente della camera dei deputati deve convocare l’assemblea elettiva entro un breve termine (15 giorni) per procedere all’elezione del nuovo capo dello Stato.

LE PREROGATIVE DEL CAPO DELLO STATO

Al presidente della Repubblica sono riconosciute alcune prerogative, dirette a garantire il prestigio personale e ad assicurare che eserciti in modo sereno e imparziale le sue funzioni.

Queste prerogative comprendono: l’irresponsabilità, la tutela penale e delle prerogative economiche.

IRRESPONSABILITA’

In primo luogo, di regola il presidente della Repubblica non è responsabile dal punto di vista giuridico per gli atti compiuti nell’esercizio delle sue funzioni.

L’irresponsabilità è integrata dalla controfirma ministeriale, con la quale i singoli ministri o il governo si assumono personalmente la responsabilità degli atti presidenziali (articolo 89 della Costituzione), così come il presidente del Consiglio dei Ministri.

La controfirma ministeriale non è richiesta per alcuni atti personali, che il presidente della Repubblica compie in modo del tutto autonomo e senza alcuna consultazione preventiva con il governo, come i messaggi non formali del capo dello Stato e gli atti compiuti nella sua qualità di presidente o di componente di un organo collegiale come il Consiglio Superiore della Magistratura.

Il presidente della Repubblica però è responsabile dal punto di vista giuridico nel caso di:

  • alto tradimento: consistente nella violazione dell’obbligo di fedeltà alla Repubblica;
  • attentato alla Costituzione: consistente nell’esercizio di un’attività diretta a modificare in modo illegale il regime politico-costituzionale o a violare i principi fondamentali della Costituzione (primi 12 articoli).

In entrambi i casi il presidente della Repubblica viene messo in stato d’accusa dal parlamento in seduta comune e a maggioranza assoluta dei suoi membri, ed è giudicato dalla Corte Costituzionale.

Per tutti gli atti privati o estranei all’esercizio delle sue funzioni, invece, il presidente della Repubblica è responsabile come qualsiasi altro cittadino, quindi sia dal punto di vista civile, sia da quello penale che amministrativo verrà giudicato dalla magistratura ordinaria in base alle norme comuni.

Per quanto riguarda la sua attività politica, le decisioni del presidente della Repubblica possono essere messe in discussione; la responsabilità del capo dello Stato però non significa che possa essere obbligato a dimettersi.

TUTELA PENALE

Il capo dello Stato gode anche di una tutela penale particolare, in quanto sono puniti i reati di attentato alla vita, all’incolumità o alla libertà personale e di offesa all’onore o al prestigio del presidente della Repubblica.

PREROGATIVE ECONOMICHE

Infine al presidente della Repubblica sono riconosciute alcune prerogative economiche, per garantirne l’autonomia e l’indipendenza, che sono determinate dalla legge e comprendono:

  • un assegno personale: l’indennità prevista per la carica ricoperta;
  • una dotazione patrimoniale: comprende un patrimonio immobiliare (residenza ufficiale nel Palazzo del Quirinale, tenuta di Castel Porziano a Roma e Villa Rosebery a Napoli) e uno stanziamento annuale in denaro. Tale dotazione non è attribuita alla persona del presidente ma all’esercizio delle sue funzioni istituzionali.

Al presidente della Repubblica fa capo anche il Segretariato generale della Repubblica, costituito da un insieme di uffici, di persone e di servizi ausiliari diretti dal segretario generale della Repubblica.

GLI ATTI DEL PRESIDENTE DELLA REPUBBLICA

Nell’esercizio delle sue funzioni il presidente della Repubblica emana degli atti presidenziali, che assumono la forma di un decreto del presidente della Repubblica (d.p.r.).

Tali atti possono essere di due tipi.

  • Gli atti sostanzialmente presidenziali: provvedimenti la cui competenza spetta in modo esclusivo e autonomo al presidente della Repubblica e che non richiedono l’iniziativa o il consenso da parte del governo con la controfirma.

Se il presidente del consiglio o un ministro si rifiuta di controfirmare un atto presidenziale il capo dello Stato può rivolgersi alla corte costituzionale e sollevare un conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato nei confronti del governo.

Gli atti presidenziali possono essere vincolati o discrezionali, a seconda che il capo dello Stato sia obbligato a emanarli in ogni caso oppure sia libero di emanarli o di deciderne il contenuto;

  • Gli atti soltanto formalmente presidenziali, o governativi: provvedimenti che il presidente della Repubblica emana su iniziativa e con il consenso del governo o di un singolo ministro.

La firma del capo dello Stato assume il valore di un controllo formale sulla costituzionalità del provvedimento. In caso di rifiuto da parte del capo dello Stato di emanare un atto governativo, il governo può sollevare un conflitto di attribuzione tra i poteri dello Stato davanti alla Corte Costituzionale.

Il capo dello Stato è titolare di alcune attribuzioni relative al Parlamento e all’attività legislativa.

  • Invio di messaggi alle Camere per esercitare la sua funzione di stimolo all’attuazione della costituzione e di garante degli equilibri costituzionali tra i poteri dello Stato (atti presidenziali in senso stretto – art. 87 Cost).
  • Indizione delle elezioni e fissazione della prima riunione delle camere per garantire il regolare svolgimento dell’attività parlamentare (le elezioni devono svolgersi entro 70 giorni dalla fine delle camere precedenti, mentre la prima riunione delle camere deve avere luogo entro 20 giorni dalle elezioni).
  • Indizione dei referendum (abrogativi, per le modificazioni territoriali delle regioni, costituzionali ecc.).
  • Convocazione straordinaria delle Camere, anche contro la volontà del governo.
  • Scioglimento anticipato delle Camere dopo avere sentito i rispettivi presidenti il cui parere però non è vincolante (il capo dello Stato può procedere allo scioglimento anche se uno o entrambi i pres. sono contrari).

Questo potere non può essere esercitato nel cosiddetto semestre bianco, ossia negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale.

L’interruzione della legislatura può essere più efficace in un sistema bipartitico o bipolare basato su una legge elettorale di tipo maggioritario, perché in questo caso le nuove elezioni possono provocare una modificazione sensibile della composizione del Parlamento o addirittura un’alternanza tra maggioranza e opposizione; in un sistema pluripartitico basato su una legge elettorale di tipo proporzionale, invece, è difficile che le elezioni ripetute a breve distanza di tempo possono modificare in modo sostanziale i rapporti di forza tra i partiti, e le coalizioni che si possono formare dopo le elezioni non sono molto diverse da quelle che erano già possibili prima delle elezioni.

  • Promulgazione delle leggi, cioè dichiarare in modo solenne che una legge è stata approvata dal Parlamento, è giuridicamente perfetta e pertanto diviene giuridicamente vincolante per tutti.

L’esame che viene compiuto dal presidente della Repubblica al momento della promulgazione è limitato alla verifica della regolarità formale del procedimento legislativo e al controllo della legittimità costituzionale della legge.

Il presidente della Repubblica può sospendere la promulgazione e rinviare la legge al Parlamento chiedendo, con un messaggio motivato controfirmato, il suo riesame da parte delle camere (veto sospensivo).

Se le camere approvano di nuovo la legge che è stata rinviata dal capo dello Stato, con alcune modifiche o anche nel testo originario, la promulgazione diventa un atto vincolato in quanto con la seconda deliberazione il Parlamento si assume la responsabilità politica dell’approvazione della legge nei confronti degli elettori. Quando la promulgazione è in contrasto con il dovere di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della costituzione il presidente della Repubblica può rifiutarsi di promulgare una legge dimettendosi.

  • Nomina di cinque senatori a vita per altissimi meriti sociali, scientifici, artistici o letterari.

Alcune attribuzioni del capo dello Stato riguardano, più specificatamente, il governo e l’esercizio della funzione amministrativa.

  • Nomina del presidente del Consiglio dei Ministri e dei singoli ministri. La nomina del presidente del consiglio è un atto presidenziale (il capo dello Stato pertanto è libero nella scelta) mentre la nomina dei singoli ministri è un atto solo formalmente presidenziale.
  • Autorizzazione dei disegni di legge di iniziativa governativa ed emanazione di atti normativi governativi (esercita un controllo preventivo di legittimità).
  • Nomina dei funzionari statali di grado più elevato (segretario di Stato, prefetti, ambasciatori, capo dell’esercito) ed emanazione di provvedimenti amministrativi (concessione della cittadinanza ecc.).
  • Rappresentanza dell’Italia nei rapporti internazionali in quanto riceve i rappresentanti diplomatici e provvede a ratificare i trattati internazionali (la ratifica deve essere autorizzata con una legge del Parlamento).
  • Dichiarazione dello stato di guerra che, però, deve essere deliberato dal Parlamento (il capo dello Stato dovrebbe rifiutarsi di dichiarare un’eventuale guerra d’aggressione votata dal Parlamento in quanto l’articolo 11 della Costituzione afferma che “l’Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli”).
  • Comando delle forze armate e presidenza del consiglio supremo della difesa: funzione soltanto formale, in quanto il capo dello Stato deve solo assicurare l’imparzialità e l’osservanza della costituzione da parte delle forze armate.
  • Scioglimento dei consigli regionali, provinciali e comunali.
  • Potere di conferire le onorificenze della Repubblica (cavalierato al lavoro, allo studio ecc.).

Il presidente della Repubblica svolge alcune funzioni che riguardano la magistratura e il potere giurisdizionale.

  • Presidenza del consiglio superiore della magistratura (organo di autogoverno dei giudici, per garantire l’imparzialità e l’osservanza dei principi costituzionali da parte della magistratura).

Il presidente della Repubblica inoltre può disporre eccezionalmente lo scioglimento del CSM.

  • Nomina di cinque giudici ordinari della corte costituzionale (un terzo dei giudici costituzionali).
  • Concessione della grazia e commutazione delle pene: il presidente della Repubblica può concedere la grazia e i provvedimenti di amnistia e di indulto.

La grazia è un provvedimento individuale di clemenza o di perdono con il quale una pena viene condonata in tutto o in parte oppure commutata in un’altra pena meno grave.

L’indulto è un atto di clemenza generale che, come la grazia, estingue o riduce la pena prevista per un determinato reato il quale continua a essere considerato un illecito.

L’amnistia è un provvedimento di clemenza di carattere generale che estingue un reato: l’effetto dell’amnistia è l’assoluzione di coloro che sono imputati in un processo penale per uno dei reati rientranti nell’amnistia e non sono stati ancora giudicati con una sentenza passata in giudicato o, se è già intervenuta una sentenza penale di condanna, la cessazione della pena principale e di quelle accessorie.

IL GOVERNO

IL GOVERNO NELL’ORDINAMENTO COSTITUZIONALE

Il Governo è a capo del potere esecutivo e svolge l’attività amministrativa o esecutiva, consistente nella realizzazione concreta delle leggi approvate dal Parlamento; nello Stato moderno, però, l’attività del Governo non è un’attività soltanto esecutiva, ma anche un’attività di iniziativa e di impulso, in quanto comprende:

  • l’attività amministrativa in senso stretto, svolta dai singoli ministri;
  • l’attività politica o di indirizzo politico, esercitata dall’intero Consiglio dei ministri.

Nel nostro ordinamento il Governo è un organo costituzionale.

LA COMPOSIZIONE E I POTERI DEL GOVERNO

Il Governo è composto dal presidente del consiglio e dai ministri, che costituiscono insieme il Consiglio dei Ministri: questi organi sono organi necessari del Governo, nel senso che sono previsti obbligatoriamente dalla Costituzione.

Il Consiglio dei Ministri ha il compito di definire l’indirizzo politico del Governo e di assicurarne l’unità dell’azione.

In particolare il Consiglio dei Ministri:

  • stabilisce la politica generale del governo e delibera sulle questioni riguardanti l’indirizzo politico del governo;
  • definisce l’indirizzo generale dell’azione amministrativa;
  • risolve i conflitti di attribuzione che possono sorgere tra i ministri.

Inoltre è competente per tutti gli atti di maggiore rilievo, in relazione ai quali la legge richieda una deliberazione del consiglio dei ministri.

Il Consiglio dei Ministri si riunisce a Palazzo Chigi a Roma e ha un proprio regolamento interno che ne disciplina l’attività; la convocazione e la fissazione dell’ordine del giorno sono effettuate del presidente del consiglio, mentre le funzioni di segretario sono svolte dal sottosegretario di Stato alla presidenza del consiglio.

Le riunioni del consiglio dei ministri non sono pubbliche e le sue deliberazioni vengono adottate a maggioranza ma sono vincolanti anche per i ministri assenti o dissenzienti, che possono esprimere il loro dissenso individuale soltanto dimettendosi dal governo.

Un altro organo necessario del governo è il presidente del consiglio.

Il presidente del Consiglio dei Ministri ha il compito di dirigere la politica generale del governo e di promuovere e coordinare l’attività dei singoli ministri, al fine di mantenere l’unità dell’indirizzo politico e amministrativo del governo.

Tra fine dell’ottocento e l’inizio del novecento la figura del primo ministro ha acquistato un’importanza sempre maggiore fino ad arrivare all’esplicito riconoscimento giuridico della figura del capo dello Stato; attualmente la posizione costituzionale del presidente del consiglio è una posizione intermedia tra quella statutaria, di semplice primus inter pares, e quella fascista di vero e proprio capo dell’esecutivo: il presidente del consiglio quindi è responsabile della squadra e ha una posizione di preminenza formale rispetto ai singoli ministri, più o meno accentuata a seconda del suo prestigio personale e della situazione politica esistente in un certo momento, in quanto i ministri sono collegati a lui da un rapporto fiduciario.

Tra il presidente del consiglio e i ministri tuttavia non esiste un vero e proprio rapporto di natura gerarchica (non può dare ordini ai ministri riguardo alla gestione del loro ministero).

L’eventuale cessazione dalla carica del presidente del consiglio per qualsiasi causa comporta anche necessariamente le dimissioni dell’intero consiglio dei ministri, mentre se riguarda soltanto uno o più ministri può provocare un semplice rimpasto all’interno del governo.

Il presidente del consiglio:

  • comunica al Parlamento a nome del governo la composizione del Consiglio dei Ministri e ogni sua eventuale modificazione successiva, chiede la fiducia e può porre la questione di fiducia su un provvedimento;
  • pone la controfirma sugli atti più importanti del presidente della Repubblica;
  • indirizza ai ministri direttive politiche e amministrative;
  • può ordinare la sospensione dell’adozione di un atto da parte di un singolo ministro;
  • può istituire con un proprio decreto appositi comitati interministeriali.

La posizione del presidente del consiglio è stata rinforzata anche con la creazione di una struttura organizzativa alle sue dirette dipendenze, denominata segretariato generale della presidenza del consiglio dei ministri.

Sono organi necessari del governo, infine, i singoli ministri.

I ministri hanno il compito di partecipare alle riunioni e alle deliberazioni del consiglio dei ministri e di dirigere il ministero al quale sono preposti.

I ministri sono allo stesso tempo organi costituzionali (membri del consiglio dei ministri) e organi amministrativi in quanto esercitano individualmente funzioni esecutive come responsabile di un determinato ministero o dicastero.

Di solito i membri del governo sono politici, cioè parlamentari eletti dai cittadini, ma in alcuni casi, soprattutto per i ministeri o per i settori amministrativi che richiedono competenze di tipo specialistico, possono essere esperti o tecnici collegati alle forze politiche della maggioranza.

Una figura particolare di ministro è costituita dal ministro ad interim al quale, in aggiunta ai suoi compiti ordinari, viene affidato un altro ministero con un d.p.r. su proposta del presidente del consiglio.

Accanto agli organi necessari, in un governo vi possono essere anche alcuni organi non necessari o eventuali (non previsti dalla costituzione); tali organi sono:

  • il vicepresidente del consiglio;
  • i ministri senza portafoglio;
  • i sottosegretari di Stato;
  • i commissari straordinari.
IL VICEPRESIDENTE DEL CONSIGLIO

Innanzitutto il Consiglio dei Ministri può attribuire a uno o più ministri le funzioni di vicepresidente o vicepresidenti del consiglio (funzioni di supplenza del presidente); se non viene nominato espressamente, la carica di vicepresidente spetta al ministro più anziano di età.

I MINISTRI SENZA PORTAFOGLIO

I ministri senza portafoglio svolgono funzioni soltanto politiche o tecniche, perché non sono preposti a un vero e proprio ministero e hanno alle proprie dipendenze una struttura burocratica più snella e ridotta; dipendono, dal punto di vista funzionale, dalla presidenza del consiglio (pari opportunità, riforme istituzionali ecc.).

I ministri senza portafoglio possono essere nominati, all’atto della costituzione del governo, con un decreto del presidente della Repubblica su proposta del presidente del consiglio e svolgono le funzioni espressamente delegate loro dal presidente del consiglio. In particolare è previsto che:

  • se una legge assegna alcuni compiti specifici a un ministero senza portafoglio e il ministro non è stato nominato nel governo in carica, questi compiti si intendono attribuiti al presidente del consiglio;
  • il presidente del consiglio può conferire incarichi speciali e a tempo determinato ad alcuni ministri.
I SOTTOSEGRETARI DI STATO

I sottosegretari sono i segretari personali dei ministri: si tratta di organi ausiliari o di fiducia di un ministro che vengono nominati con decreto del presidente della Repubblica su proposta del presidente del consiglio.

I sottosegretari sono assegnati a un singolo ministero e collaborano con il ministro, esercitando i compiti stabiliti dalla legge o delegati con un decreto ministeriale.

Di solito la delega ai sottosegretari è temporanea e riguarda le funzioni di natura amministrativa o anche, in alcuni casi, di natura politica; in ogni caso i sottosegretari non partecipano alle riunioni del Consiglio dei Ministri (a eccezione del sottosegretario alla presidenza del consiglio).

Un’eventuale crisi di governo produce anche, automaticamente, le dimissioni dei sottosegretari.

I COMMISSARI STRAORDINARI

I commissari straordinari del governo sono incaricati di realizzare alcuni obiettivi specifici o di assicurare il coordinamento tra diverse amministrazioni statali.

La nomina è disposta con decreto del presidente della Repubblica, su proposta del presidente del consiglio, che stabilisce i compiti e la dotazione assegnati al commissario.

L’incarico deve essere conferito a tempo determinato ma può essere prorogato anche più volte; il presidente del consiglio, per garantire un controllo politico da parte del Parlamento deve presentare una relazione periodica alle camere sui risultati dell’attività dei commissari straordinari e cessano automaticamente dall’esercizio delle loro funzioni con la scadenza del termine previsto nell’atto di nomina o quando hanno compiuto l’incarico assegnato.

LA FORMAZIONE E LA CRISI DEL GOVERNO

Dal punto di vista formale la procedura per la formazione di un nuovo governo si apre con la presentazione delle dimissioni, da parte del presidente del consiglio in carica, al capo dello Stato, che di solito accetta le dimissioni ma “con riserva”: la prassi dell’accettazione con riserva è giustificata dal fatto che, se non è possibile formare un nuovo governo, il capo dello Stato può invitare il governo dimissionario a presentarsi davanti alle camere, prima di sciogliere il Parlamento e di indire le elezioni anticipate, per verificare se effettivamente non esiste più una maggioranza parlamentare che lo sostiene.

Dopo la presentazione delle dimissioni da parte del governo il presidente della Repubblica procede alle consultazioni, convocando al quirinale alcune personalità di rilievo e i principali esponenti politici; le consultazioni hanno la funzione di consentire al capo dello Stato di conoscere gli orientamenti delle forze politiche, in merito alla maggioranza o alle maggioranze che si possono formare all’interno del Parlamento.

Se al termine delle consultazioni la situazione politica non è ancora chiara, il presidente può procedere a un secondo giro di consultazioni o può conferire un mandato esplorativo a una personalità politica di prestigio (presidente di una camera), incaricandola di procedere ad altri incontri con le forze politiche e di riferirgli in seguito i risultati.

Al termine di questa attività conoscitiva il capo dello Stato conferisce l’incarico di formare il governo a una determinata persona.

Di solito il presidente incaricato accetta l’incarico “con riserva” e procede a sua volta a una serie di incontri informali con le forze politiche ed economiche, per concordare il programma del nuovo esecutivo e la lista dei ministri; al termine di questi incontri si reca dal presidente della Repubblica e scioglie la riserva, rinunciando o accettando l’incarico.

Se la persona designata rinuncia all’incarico, perché non riesce a formare una maggioranza parlamentare, il presidente della Repubblica può affidare l’incarico a una persona oppure, dopo uno o più tentativi falliti, può ordinare lo scioglimento anticipato del Parlamento e indire nuove elezioni.

Se invece la persona designata accetta l’incarico, il capo dello Stato nomina il presidente del consiglio e i ministri (indirettamente). In base alla legge il decreto di nomina del governo deve essere controfirmato dal nuovo presidente del consiglio, insieme al decreto di accettazione delle dimissioni del governo precedente.

Dal punto di vista formale il governo si costituisce con il giuramento che il presidente del consiglio e i ministri devono fare nelle mani del presidente della Repubblica, cioè davanti al capo dello Stato; il giuramento riconferma in modo solenne il dovere generale di fedeltà alla Repubblica e di osservanza della costituzione e della legge stabilito a carico di tutti i cittadini e, in particolare, di coloro che sono investiti di funzioni pubbliche e che devono adempierle con disciplina e onore.

Dopo essere stato nominato e aver prestato il giuramento il governo deve presentarsi davanti alle camere entro 10 giorni dalla sua formazione per chiedere la fiducia ai rappresentanti del popolo.

Per ottenere la fiducia del Parlamento il presidente del Consiglio dei Ministri deve esporre a ciascuna camera il programma politico che si impegna a realizzare; dopo l’esposizione del programma i parlamentari della maggioranza presentano una mozione motivata di fiducia.

La mozione di fiducia è un atto parlamentare, presentato dai partiti della maggioranza, con il quale si esprime la volontà di concedere la fiducia al governo.

Nella forma di governo di tipo parlamentare il sostegno del Parlamento è necessario per il governo sia nel momento in cui si costituisce sia in seguito, perché il venire meno della fiducia anche soltanto di una camera apre una crisi di governo e obbliga l’esecutivo dimettersi; la costituzione però dispone che il voto contrario su una proposta del Governo da parte di una o di entrambe le Camere non comporti l’obbligo di dimissioni: nel nostro ordinamento quindi non è ammissibile una sfiducia implicita risultante dalla mancata approvazione di un disegno o di una proposta di legge oppure della mancata conversione in legge di un decreto legge emanato dal governo.

Il governo ha l’obbligo di presentare le dimissioni, invece, se la camera dei deputati o il Senato approva una mozione di sfiducia nei suoi confronti.

La mozione di sfiducia è un atto parlamentare, presentato dai partiti dell’opposizione, con il quale si dichiara la volontà di revocare la fiducia al governo.

L’eventuale mozione di sfiducia:

  • deve essere sottoscritta da almeno un decimo dei componenti della camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione;
  • deve essere motivata e votata per appello nominale, cioè con uno scrutinio palese per evitare le cosiddette imboscate.

Dalla mozione di sfiducia o di fiducia, si distingue la questione di fiducia.

La questione di fiducia si verifica quando il governo subordina la sua permanenza in carica all’approvazione di un provvedimento specifico, dichiarando preventivamente che si dimetterà nel caso in cui non venga approvata dal Parlamento.

La questione di fiducia viene posta per esempio in sede di approvazione di legge di stabilità e bilancio e l’obiettivo della questione di fiducia è quello di evitare che i tempi di approvazione della legge siano troppo lunghi.

Le crisi di governo possono essere:

  • crisi parlamentari, in quanto sono provocate dall’approvazione di una mozione di sfiducia nei confronti del governo o dal voto contrario del Parlamento;
  • crisi extraparlamentari, nel senso che si svolgono al di fuori del Parlamento, perché il governo può anticipare il Parlamento e presentare le dimissioni prima che le camere ritirino la fiducia nei suoi confronti.

LA RESPONSABILITA’ DEI MINISTRI

I membri del governo sono responsabili politicamente nei confronti del Parlamento, e quindi indirettamente anche del corpo elettorale, nel senso che devono ottenere al momento della nomina e mantenere in seguito la fiducia di entrambe le camere.

I ministri sono responsabili collegialmente del Consiglio dei Ministri e individualmente degli atti del ministero al quale sono preposti. L’eventuale sanzione collegata alla responsabilità politica dei membri del governo è costituita dall’obbligo di dimissioni. In particolare:

  • la revoca della fiducia al governo o al presidente del consiglio comporta l’obbligo di dimissioni dell’intero Consiglio dei Ministri;
  • la sfiducia nei confronti di un ministro o di più ministri può risolversi in un semplice rimpasto ministeriale, con la sostituzione del ministro o dei ministri sfiduciati.

Accanto a questa responsabilità politica esiste anche una responsabilità giuridica dei componenti del governo.

I membri del governo sono responsabili giuridicamente per la loro attività, nel senso che rispondono per gli eventuali illeciti civili, amministrativi o penali.

La responsabilità civile (competente la magistratura ordinaria) si verifica quando i membri del governo causano un danno ingiusto a terzi nell’esercizio delle loro funzioni pubbliche e consiste nell’obbligo di risarcimento danni ad altre persone. Tale responsabilità si estende anche allo stato: il danneggiato quindi può pretendere il risarcimento dei danni direttamente dallo Stato e poi lo Stato potrà agire in via di rivalsa nei confronti del ministro.

La responsabilità amministrativa (competente la magistratura contabile) si verifica quando il presidente del consiglio o i ministri producono un pregiudizio patrimoniale o economico a carico dello Stato e dà luogo all’obbligo di risarcimento danni causati allo Stato.

La responsabilità penale riguarda i reati commessi dal presidente del consiglio e dai singoli ministri ed è disciplinata in modo diverso per i reati ministeriali e per i reati comuni.

  • Costituiscono esempi di reati ministeriali il peculato (appropriarsi del denaro o di un’altra cosa mobile di cui si ha il possesso o la disponibilità per ragioni del proprio ufficio), la corruzione (ricevere o accettare la promessa di denaro o di un’altra utilità per compiere oppure per non compiere atti del proprio ufficio) e l’abuso d’ufficio (procurare a sé o ad altri un vantaggio patrimoniale ingiusto).
  • Per quanto riguarda i reati comuni, vale a dire i reati commessi come privati cittadini, i ministri sono sottoposti alle regole comuni.

Per i reati ministeriali, reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, i componenti del governo sono sottoposti alla giurisdizione ordinaria previa autorizzazione a procedere rilasciata da una camera.

L’autorizzazione è preceduta dagli accertamenti di un collegio di tre magistrati (tribunale dei ministri) che può archiviare l’accusa con un decreto non impugnabile o chiedere l’autorizzazione a procedere nei confronti dei membri del governo e trasmettere gli atti al presidente della camera competente a concedere l’autorizzazione.

A sua volta la camera può decidere di concedere l’autorizzazione a procedere oppure di negare l’autorizzazione a procedere a maggioranza assoluta dei suoi componenti, qualora ritenga che i membri del governo abbiano agito per la tutela di un interesse dello Stato costituzionalmente rilevante.

LA FUNZIONE NORMATIVA DEL GOVERNO

IL DECRETO LEGISLATIVO

Il decreto legislativo o delegato è un atto avente forza o valore di legge emanato dal governo in base a una delega da parte del Parlamento (Art. 76 Cost.).

Di regola l’esercizio del potere legislativo da parte del governo presuppone una legge di delegazione del Parlamento, con la quale lo stesso Parlamento assume l’iniziativa di attribuire o delegare al governo l’esercizio della funzione legislativa (legge di delegazione = legge ordinaria).

Con la legge-delega il Parlamento attribuisce al governo l’esercizio temporaneo di un potere di cui rimane l’esclusivo titolare: in qualsiasi momento pertanto è ammissibile la revoca della delega.

Di solito la delega riguarda materie tecniche, che hanno bisogno di una regolamentazione di tipo specifico affidata ai competenti uffici ministeriali, o materie molto ampie e articolate, che richiedono un lavoro legislativo particolarmente lungo e complesso; non è ammissibile nelle materie che eccedono il potere legislativo ordinario del Parlamento e nelle materie che implicano un controllo politico del Parlamento nei confronti del governo.

La costituzione stabilisce alcuni limiti al potere di delegazione che riguardano:

  • la competenza: la funzione legislativa può essere delegata soltanto al governo;
  • le finalità: nella delega devono essere stabiliti i principi e i criteri direttivi che il governo deve osservare;
  • il contenuto: la delega deve indicare con precisione l’oggetto o gli oggetti a cui si riferisce;
  • il tempo: la delega può essere conferita soltanto per un tempo limitato (indicazione del termine massimo).

Se l’atto che viene emanato dal governo non osserva i limiti contenuti nella legge di delegazione il decreto legislativo viola indirettamente l’articolo 76 della Costituzione e può essere dichiarato illegittimo costituzionalmente dalla corte costituzionale.

I decreti legislativi devono essere deliberati dal Consiglio dei Ministri e devono essere emanati con un decreto del presidente della Repubblica, controfirmato dal presidente del consiglio e dal ministro o dai ministri proponenti (atto formalmente presidenziale).

La pubblicazione dei decreti legislativi viene fatta nelle stesse forme previste per le leggi ordinarie e la loro entrata in vigore avviene di solito dopo 15 giorni dalla pubblicazione legale.

IL DECRETO LEGGE

Il decreto-legge è un atto avente forza di legge emanato dal governo, in casi straordinari di necessità e di urgenza, sotto la propria responsabilità e presentato immediatamente al Parlamento per la sua conversione in legge.

Nel caso di un decreto-legge è lo stesso governo che emana di sua iniziativa e sotto la sua responsabilità atti provvisori aventi forza di legge, sui quali il Parlamento è chiamato a esercitare un controllo successivo: a tale fine il governo deve presentare lo stesso giorno il decreto-legge alle camere per la conversione in legge e le camere, anche se sciolte, devono essere convocate e riunirsi entro cinque giorni.

La valutazione della sussistenza dei presupposti di legittimità indicati dalla costituzione è sottoposta a una verifica in ogni camera da parte della commissione affari costituzionali. Il disegno di legge di conversione può essere respinto quando viene presentata una questione pregiudiziale di legittimità sull’esercizio del potere di decretazione d’urgenza da parte del governo e tale questione viene accolta.

Un decreto-legge deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 giorni dalla sua pubblicazione: in mancanza di conversione il decreto-legge diviene inefficace retroattivamente o ex tunc, con la conseguente reintegrazione della situazione di fatto precedente e l’eliminazione degli effetti giuridici che si sono prodotti nel frattempo.

Per cercare di ridurre l’abuso della decretazione d’urgenza il legislatore ha stabilito alcuni limiti. Non è possibile:

  • conferire deleghe legislative;
  • disciplinare le materie per le quali è esclusa la procedura delle commissioni in sede deliberante o legislativa (legge elettorale, ratifica dei trattati, approvazione dei bilanci ecc.);
  • procedere alla rinnovazione di decreti legge per le quali sia stata negata la conversione in legge anche soltanto da parte di una delle due camere;
  • disciplinare i rapporti giuridici sorti in base a decreti legge non convertiti.

La mancata conversione in legge del decreto-legge può dipendere dal rifiuto di conversione anche soltanto da parte di una camera o della mancata approvazione da parte di entrambe le camere nel termine tassativo previsto dalla costituzione.

In caso di mancata conversione di un decreto-legge, che deve essere comunicata nella Gazzetta Ufficiale, il Parlamento può decidere di disciplinare con una legge i rapporti giuridici sorti sulla base del decreto non convertito.

In sede di conversione di un decreto-legge il Parlamento può anche convertire in legge il decreto che è stato emanato dal governo, senza apportarvi alcuna modifica o introducendo alcune modifiche o emendamenti al testo originario del decreto.

Gli emendamenti sono efficaci dal giorno successivo a quello della pubblicazione della legge di conversione, cioè non operano in modo retroattivo o ex tunc; in caso di conversione parziale del decreto-legge, invece, le parti non convertite perdano efficacia retroattivamente, come se non fossero state mai emanate.

Il decreto-legge assume la forma di un decreto del presidente della Repubblica, che deve essere controfirmato dal presidente del consiglio dei ministri e dal Ministro o dai ministri proponenti. All’emanazione segue la pubblicazione con le stesse modalità previste per gli atti legislativi, e l’entrata in vigore avviene immediatamente poiché le ragioni di necessità ed urgenza non prevedono la vacatio legis.

I REGOLAMENTI AMMINISTRATIVI

I regolamenti amministrativi sono atti normativi secondari, che hanno una forza o un’efficacia giuridica inferiore a quella di una legge ordinaria.

I regolamenti amministrativi non possono essere in contrasto con una legge ordinaria o con un atto avente forza di legge e non possono disciplinare le materie nelle quali la costituzione stabilisce una riserva assoluta di legge.

Dal punto di vista sostanziale i regolamenti sono atti normativi, in quanto contengono norme giuridiche generali e astratte, mentre dal punto di vista formale sono atti amministrativi, perché sono emanati nelle stesse forme previste per i provvedimenti amministrativi.

I regolamenti si distinguono tradizionalmente in:

  • reg. esecutivi, quando consentono l’applicazione di una legge;
  • reg. integrativi, quando contengono disposizioni di attuazione e integrazione di una legge;
  • reg. indipendenti, quando riguardano una materia non regolata da norme legislative;
  • reg. delegati, quando disciplinano una materia regolata da norme legislative in base a una legge di delegificazione del Parlamento, che consente ai regolamenti di modificarne in tutto o in parte la disciplina;
  • reg. organizzativi, quando disciplinano l’organizzazione e il funzionamento delle amministraz. pubbliche;
  • reg. statali, quando sono deliberati dal consiglio dei ministri;
  • reg. non statali, quando sono deliberati dagli enti locali o da altri enti pubblici.

Un regolamento governativo deve essere emanato con d.p.r. mentre un regolamento ministeriale o interministeriale deve essere emanato con decreto ministeriale; in entrambi i casi l’emanazione del decreto deve essere preceduto dal parere del Consiglio di Stato e dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Mentre la potestà regolamentare del governo è generale (nell’ambito di qualsiasi materia), quella dei singoli ministri è una potestà speciale (solo nell’ambito di quel ministero).

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