L'attività amministrativa

LA FUNZIONE AMMINISTRATIVA

L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA IN GENERALE

L’indirizzo politico dello Stato, cioè i fini o gli obiettivi della collettività, è attuato dagli organi amministrativi o burocratici che costituiscono la pubblica amministrazione (PA).[member]

L’attività di governo riguarda la direzione politica dello Stato, ossia le scelte fondamentali relative ai rapporti interni e internazionali.

L’attività di governo si esprime in atti politici. Dopo essere state definite dal governo, ed essere state tradotte in leggi o in atti aventi forza di legge, le scelte politiche vengono attuate attraverso l’attività amministrativa in senso stretto, che quindi è strumentale e subordinata rispetto a quella di governo.

L’attività amministrativa è l’attività che svolge la pubblica amministrazione per realizzare i fini pubblici e per soddisfare completamente i bisogni della collettività.

La pubblica amministrazione deve perseguire il fine pubblico indicato dalla legge, ma di regola ha una discrezionalità più o meno ampia riguardo ai tempi, ai modi e all’oggetto del suo intervento: pertanto, l’attività amministrativa non si esaurisce in una pura e semplice esecuzione o attuazione della legge, ma richiede anche un’attività più o meno complessa di programmazione e di indirizzo, di prestazioni di servizi pubblici e così via.

La pubblica amministrazione svolge le attività (interesse pubblico) attraverso compiti di organizzazione e compiti sociali.

I compiti di organizzazione od ordine sono diretti a garantire un’ordinata convivenza sociale e comprendono essenzialmente la tutela dell’ordine pubblico interno, la difesa militare contro eventuali aggressioni esterne e la risoluzione pacifica dei conflitti tra i membri della società.

I compiti sociali o di benessere sono diretti a promuovere il benessere e il progresso della società, cioè a migliorare la qualità della vita dei cittadini.

L’attività amministrativa si distingue dall’attività legislativa, che consiste nell’emanazione di norme giuridiche generali e astratte ed è diretta ad assicurare l’ordine nella società, perché è un’attività concreta: l’attività della pubblica amministrazione, infatti, si riferisce a situazioni particolari e concrete ed è rivolta a curare un interesse pubblico specifico.

L’attività amministrativa si differenzia dall’attività giurisdizionale, che consiste nell’applicazione della legge ai casi concreti ed è diretta a risolvere i conflitti attraverso l’intervento di un organo imparziale. La pubblica amministrazione non è mai imparziale e ha sempre come obiettivo il soddisfacimento di un interesse pubblico specifico.

Inoltre l’attività amministrativa è un’attività spontanea e discrezionale perché, a differenza di un giudice, di solito la pubblica amministrazione agisce di propria iniziativa.

I PRINCIPI DELL’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

L’ordinamento giuridico stabilisce alcuni principi generali dell’attività amministrativa, per garantirne il corretto funzionamento e per evitare eventuali abusi o ingiustizie.

In base al principio di legalità la pubblica amministrazione è soggetta alla legge, in quanto deve rispettare le norme giuridiche e i principi dell’ordinamento comunitario.

In applicazione del principio di legalità un atto amministrativo è legittimo soltanto se è previsto dalla legge e si mantiene nei limiti stabiliti dalla legge.

In base al principio di buon andamento l’attività amministrativa deve essere efficiente, cioè deve garantire ai cittadini servizi adeguati a soddisfare i loro bisogni ed evitare sprechi nell’impiego delle risorse pubbliche.

In base al principio di imparzialità la pubblica amministrazione non deve fare favoritismi o discriminazioni nell’esercizio della sua attività.

L’attività amministrativa è sempre diretta a soddisfare un interesse pubblico e, nel caso di conflitto con un interesse privato, la PA non può che essere parziale, perché deve cercare di realizzare l’interesse pubblico sacrificando anche, quando è necessario, l’interesse privato. L’imparzialità quindi riguarda il modo in cui realizzare in concreto l’interesse pubblico.

Altri principi relativi all’attività amministrativa sono quello della trasparenza, in base al quale tutti i cittadini interessati possono conoscere e controllare l’attività dell’amministrazione, e quello del decentramento, secondo il quale i poteri e le funzioni amministrative vengono trasferite tendenzialmente dal centro verso la periferia.

I TIPI DI ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

Nell’ambito dell’attività amministrativa si distinguono tradizionalmente, in relazione alla diversa funzione che svolgono, tre tipi di attività: attiva, consultiva e di controllo.

L’amministrazione attiva è l’attività diretta a realizzare concretamente gli interessi pubblici (attività deliberativa e esecutiva).

L’amministrazione consultiva è l’attività che consiste nel formulare dei pareri riguardo allo svolgimento dell’attività amministrativa (pareri che possono essere facoltativi, obbligatori o vincolanti).

L’amministrazione di controllo è l’attività che consiste nel riesaminare la regolarità degli atti amministrativi emanati dagli organi dell’amministrazione attiva (controllo di legittimità o controllo di merito).

GLI ATTI AMMINISTRATIVI

L’ATTIVITA’ AMMINISTRATIVA

La pubblica amministrazione può svolgere la sua attività mediante atti di diritto pubblico o di diritto privato.

Nel primo caso l’autorità amministrativa si avvale del suo parere di autorità o di comando e opera in una posizione di superiorità rispetto agli altri soggetti; nel secondo caso, invece, la pubblica amministrazione rinuncia al suo potere di supremazia e opera in una posizione di uguaglianza rispetto agli altri soggetti.

L’attività di diritto pubblico della pubblica amministrazione comprende i fatti amministrativi e i veri e propri atti amministrativi.

I fatti amministrativi, od operazioni, consistono in un’attività di natura materiale, tecnica o intellettuale compiuta da un organo della pubblica amministrazione.

Talvolta le operazioni amministrative sono la conseguenza di un atto amministrativo, perché consistono nell’attività necessaria per renderlo in concreto efficace.

Gli atti amministrativi sono atti giuridici compiuti da organi della pubblica amministrazione nell’esercizio della loro funzione amministrativa.

Non sono atti amministrativi pertanto gli atti emanati da organi legislativi o giudiziari, anche se hanno un contenuto amministrativo.

In relazione al loro contenuto e ai diversi effetti che producono, gli atti amministrativi si dividono in atti amministrativi in senso stretto e provvedimenti amministrativi.

L’atto amministrativo in senso stretto è la manifestazione di una conoscenza o di un giudizio da parte della pubblica amministrazione.

Esso può svolgere una funzione:

  • certificativa, quando attesta ufficialmente l’esistenza di una determinata situazione;
  • valutativa, quando contiene l’apprezzamento di un determinato atto o fatto;
  • propulsiva, quando è diretto a promuovere l’attività di altri soggetti.

Il provvedimento amministrativo è la manifestazione della volontà, da parte della pubblica amministrazione, di produrre determinati effetti giuridici.

A differenza dei semplici atti amministrativi, i provvedimenti amministrativi hanno l’effetto di costituire, modificare o estinguere delle situazioni giuridiche.

LA DISCREZIONALITA’ AMMINISTRATIVA

A seconda della libertà di scelta che viene riconosciuta dalla legge alla pubblica amministrazione, i provvedimenti amministrativi possono essere vincolati o discrezionali.

I provvedimenti vincolati sono provvedimenti che la pubblica amministrazione deve emanare rispettando i limiti stabiliti inderogabilmente dalla legge.

Anche gli atti vincolati di solito implicano però una certa scelta, seppure limitata, perché l’applicazione di una norma giuridica richiede la sua interpretazione e l’interpretazione è sempre, almeno in parte, un’attività discrezionale.

I provvedimenti discrezionali sono provvedimenti che lasciano alla pubblica amministrazione una certa libertà di scelta, che può essere più o meno ampia.

La discrezionalità può riguardare i casi, i modi o i tempi dell’attività amministrativa.

Tuttavia la pubblica amministrazione non può esercitare il potere discrezionale in modo arbitrario, perché la sua attività deve avere sempre come obiettivo la soddisfazione di uno specifico interesse pubblico: la discrezionalità amministrativa, pertanto, si riferisce a un’attività vincolata nei fini ma libera nei mezzi con i quali realizzarli.

Dalla discrezionalità amministrativa in senso stretto si distingue la cosiddetta discrezionalità tecnica, che si basa sulla valutazione oggettiva di determinati fatti o circostanze.

Un provvedimento discrezionale deve essere sostenuto da una motivazione adeguata, con l’indicazione delle ragioni in base alle quali l’organo amministrativo ha deciso di emanare l’atto.

GLI ELEMENTI ESSENZIALI DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI

Nella struttura di un provvedimento amministrativo si individuano i seguenti elementi essenziali:

  • il soggetto;
  • il contenuto;
  • la forma;
  • l’oggetto;
  • la causa.

Il soggetto di un provvedimento amministrativo è l’organo della PA che esprime una volontà nell’esercizio di un potere riconosciuto dalla legge.

In relazione al soggetto un provvedimento amministrativo può essere un atto semplice, quando è di competenza di un unico organo individuale o collegiale, o un atto complesso, quando viene deliberato da più organi.

Il contenuto di un provvedimento amministrativo è la volontà, da parte di un organo amministrativo, di produrre un determinato effetto giuridico.

Il contenuto di un provvedimento amministrativo, sostanzialmente indica la decisione della PA che, attraverso l’emanazione dell’atto, può autorizzare, concedere, punire e così via.

La forma di un provvedimento amministrativo indica il mezzo che viene utilizzato per manifestare all’esterno la volontà della pubblica amministrazione.

Anche per i provvedimenti amministrativi vale il principio generale della libertà della forma e la PA, se la legge non richiede una forma particolare, può scegliere la forma che ritiene più idonea alla natura o alle finalità dell’atto (atti non solenni o a forma libera – se previsti dalla legge, atti solenni o a forma vincolata).

Di regola la pubblica amministrazione manifesta la propria volontà in modo espresso, con una dichiarazione diretta a tutti gli interessati; in alcuni casi tuttavia la volontà può essere manifestata in modo tacito o indiretto, quando la PA emana un provvedimento amministrativo dal quale si ricava inequivocabilmente un altro atto, che ne costituisce il presupposto necessario.

Un problema diverso riguarda il significato del silenzio, che può essere inteso come assenso quando la legge attribuisce alla mancata pronuncia da parte della PA il significato di un provvedimento positivo, cioè di accoglimento d’istanza, o rifiuto quando la legge attribuisce all’omissione della pubblica amministrazione il valore di un provvedimento negativo, ossia di rigetto di un’istanza.

L’oggetto di un provvedimento amministrativo individua la persona, il bene o il rapporto giuridico nei cui confronti l’atto è destinato a produrre i suoi effetti.

In base ai principi generali, l’oggetto di un provvedimento amministrativo deve essere:

  • possibile, in senso fisico giuridico;
  • lecito (non contrario a norme imperative, all’ordine pubblico o al buon costume);
  • determinato o determinabile, in quanto deve essere già individuato con precisione o comunque deve essere individuabile.

La causa è lo scopo tipico di un provvedimento amministrativo.

In base al principio di legalità la pubblica amministrazione può compiere soltanto gli atti previsti dalla legge e per il fine indicato tassativamente dalla legge.

Dalla causa si distinguono i motivi che sono lo scopo concreto o particolare di un determinato provvedimento. Nel diritto amministrativo i motivi sono rilevanti perché l’amministrazione, nell’esercizio della sua attività, deve avere sempre come obiettivo la realizzazione di un fine pubblico specifico.

I CARATTERI DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI

I provvedimenti amministrativi presentano i seguenti caratteri:

  • l’unilateralità;
  • l’imperatività;
  • l’esecutorietà;
  • l’inoppugnabilità;
  • la revocabilità.

Un provvedimento amministrativo è unilaterale perché contiene soltanto la volontà della pubblica amministrazione e non richiede la volontà di altri soggetti.

Un provvedimento amministrativo è imperativo in quanto si impone obbligatoriamente ai suoi destinatari.

La pubblica amministrazione, nell’esercizio del suo potere di comando, può creare, modificare o estinguere delle situazioni giuridiche altrui anche senza il consenso o la volontà delle persone interessate.

Un provvedimento amministrativo e esecutorio perché, se i destinatari si rifiutano di osservarlo, può essere eseguito coattivamente o con la forza dalla pubblica amministrazione.

La pubblica amministrazione, quindi, può farsi giustizia da sé senza dovere rivolgersi all’autorità giudiziaria.

L’esecutorietà attribuisce un vantaggio particolare alla pubblica amministrazione rispetto ai cittadini, perché un privato per ottenere giustizia prima deve rivolgersi all’autorità giudiziaria.

Un provvedimento amministrativo è inoppugnabile perché, quando sono trascorsi i termini indicati dalla legge, non può più essere impugnato e, anche se è illegittimo, produce in modo definitivo tutti i suoi effetti giuridici.

Un provvedimento amministrativo è revocabile perché la pubblica amministrazione può farne cessare in qualunque momento gli effetti giuridici.

La PA infatti deve realizzare un interesse pubblico nel modo migliore possibile e nel caso di nuove situazioni di fatto o di una diversa valutazione delle circostanze originarie, deve poter modificare la propria decisione.

I PROVVEDIMENTI ESPANSIVI E RESTRITTIVI

Con riferimento agli effetti che producono sulle situazioni giuridiche private, i provvedimenti emanati dalla PA possono essere di tipo espansivo o di tipo restrittivo.

I PROVVEDIMENTI ESPANSIVI

I provvedimenti espansivi sono diretti ad ampliare la condizione giuridica dei destinatari. È da notare però che un atto amministrativo può essere vantaggioso per alcuni soggetti e svantaggioso per altri soggetti.

I principali atti ampliativi sono le autorizzazioni e le concessioni.

L’autorizzazione consiste nel permesso di svolgere un’attività o di esercitare un diritto che sono riconosciuti in astratto dall’ordinamento giuridico.

Con l’autorizzazione, pertanto, l’interessato può far valere una facoltà di cui potenzialmente è già titolare ma che non può esercitare senza il permesso della pubblica amministrazione (controllo pubblico di carattere preventivo).

Costituiscono autorizzazioni amministrative le licenze, le omologazioni e i permessi.

La concessione è il provvedimento con il quale l’amministrazione attribuisce un diritto o un potere a un soggetto privato che, in precedenza, non ne era titolare.

Una concessione può essere traslativa, quando trasferisce ai privati un proprio diritto o potere, o costitutiva, quando crea un diritto o un potere nuovo. Di solito l’atto di concessione ha come oggetto l’utilizzazione di un bene pubblico o lo svolgimento di un servizio pubblico.

I PROVVEDIMENTI RESTRITTIVI

I provvedimenti restrittivi sono diretti a limitare la condizione giuridica dei destinatari e di regola vengono adottati d’ufficio dall’autorità amministrativa.

I principali provvedimenti restrittivi sono gli ordini, le punizioni e gli atti ablativi.

L’ordine contiene un comando o un divieto con il quale la pubblica amministrazione, rispettivamente, impone o proibisce di fare qualcosa.

Mentre il comando ha un contenuto positivo, perché prescrive di tenere un certo comportamento, il divieto ha un contenuto negativo, in quanto prescrive di astenersi da una determinata condotta.

In uno stato di diritto il potere della pubblica amministrazione deve svolgersi nel rispetto delle norme costituzionali che disciplinano l’esercizio dell’attività amministrativa. In particolare:

  • in base al principio di legalità, la pubblica amministrazione può emanare dei provvedimenti restrittivi soltanto nei casi previsti dalla legge;
  • in materia di diritti di libertà l’ordinamento giuridico stabilisce anche una riserva di giurisdizione, in aggiunta alla riserva di legge, in quanto tali diritti possono essere limitati soltanto con un provvedimento motivato dell’autorità giudiziaria.

La punizione è l’applicazione di una sanzione amministrativa a carico di coloro che hanno violato una norma giuridica o un obbligo imposto della pubblica autorità.

La sanzione amministrativa di solito ha una natura pecuniaria o disciplinare; in alcuni casi però la sanzione consiste nella cessazione degli effetti di un provvedimento favorevole.

Gli atti ablativi sono provvedimenti che impongono a un soggetto una privazione o una limitazione del diritto di proprietà o di un altro diritto reale su un bene.

I provvedimenti ablativi comprendono:

  • l’espropriazione per pubblica utilità;
  • la requisizione, che può essere in proprietà o in uso;
  • l’occupazione d’urgenza.

Una natura diversa ha la confisca, perché riguarda i beni collegati al compimento di un atto illecito e non comporta l’obbligo per la pubblica amministrazione di corrispondere un’indennità al soggetto a cui vengono confiscati i beni.

IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Di solito un provvedimento non è un atto isolato, ma è il risultato di un procedimento.

Il procedimento amministrativo è costituito da una serie di operazioni e di atti diretti a preparare il provvedimento che deve essere emanato.

L’ordinamento giuridico non prevede un unico modello o schema di procedimento amministrativo, ma diversi modelli per vari tipi di provvedimenti amministrativi.

Tuttavia la legge sulla trasparenza dell’attività amministrativa e le altre leggi speciali hanno introdotto alcune regole generali.

Le norme che disciplinano il procedimento amministrativo sono inderogabili e la loro eventuale violazione produce l’invalidità del provvedimento finale.

In un procedimento amministrativo è possibile distinguere le seguenti fasi:

  • l’iniziativa;
  • l’istruttoria;
  • la decisione;
  • l’integrazione dell’efficacia.

L’iniziativa è la fase con la quale si apre il procedimento e comprende gli atti diretti a sollecitare gli organi competenti a emanare un determinato provvedimento.

Un procedimento amministrativo può incominciare a iniziativa privata o pubblica.

L’atto deve essere iscritto e deve contenere alcuni elementi essenziali indicati dalla legge.

Nei procedimenti a iniziativa privata l’atto introduttivo del procedimento amministrativo può essere:

  • una domanda, quando viene richiesta l’emanazione di un nuovo provvedimento amministrativo;
  • un ricorso quando viene domandato un riesame di legittimità o di merito di un precedente provvedimento.

In seguito alla domanda o al ricorso la PA ha l’obbligo di provvedere, ma non è obbligata ad accogliere la richiesta è stata presentata.

L’iniziativa pubblica può essere d’ufficio, quando proviene dalla stessa autorità competente a emanare il provvedimento finale, oppure su richiesta o proposta di un’altra autorità.

L’istruttoria è diretta a raccogliere e a valutare tutti gli elementi, di fatto o di diritto, necessari per emanare un provvedimento amministrativo.

Rientrano nella fase istruttoria anche i pareri che si distinguono in:

  • facoltativi, quando possono essere richiesti;
  • obbligatori, quando devono essere richiesti (ma possono anche non essere rispettati);
  • vincolanti, quando devono essere richiesti e devono anche essere osservati.

La decisione consiste nella deliberazione da parte della PA, in base ai risultati dell’attività istruttoria, del provvedimento amministrativo.

In un organo individuale la volontà dell’organo coincide con quella del suo titolare; in un organo collegiale la volontà dell’organo è quella della maggioranza dei suoi componenti.

Dall’inizio degli anni 90 la motivazione del provvedimento è sempre obbligatoria, con esclusione soltanto degli atti normativi e degli atti di contenuto generale; secondo la giurisprudenza tuttavia la motivazione può risultare anche da atti preparatori a condizione che tali atti siano indicati nel provvedimento finale e siano disponibili per gli interessati.

L’integrazione dell’efficacia comprende le attività successive di controllo e di comunicazione del provvedimento amministrativo.

Il controllo consiste nel riesame di un provvedimento amministrativo per verificare che siano state osservate le norme giuridiche che regolano lo svolgimento dell’attività amministrativa (controllo di legittimità) o i criteri di opportunità e di convenienza amministrativa (controllo di merito).

La comunicazione è diretta a rendere noto ai destinatari e agli altri interessati il contenuto di un determinato provvedimento amministrativo e può essere effettuata con qualsiasi mezzo.

In alcuni casi però la legge richiede la comunicazione ufficiale di un provvedimento amministrativo mediante la sua notificazione agli interessati oppure mediante la sua pubblicazione legale; se il destinatario di un provvedimento è irreperibile, al posto della notificazione dell’atto si procede alla sua affissione nell’albo comunale.

In altri casi l’efficacia di un provvedimento dell’amministrazione può essere subordinata all’adempimento di particolari formalità o l’adempimento di oneri fiscali.

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