La politica di bilancio pubblico

IL BILANCIO: FUNZIONE E STRUTTURA

LA FUNZIONE DEL BILANCIO

Vi è l’esigenza di un sistema di conti che consente di programmare, all’inizio di ogni periodo di gestione, le attività che danno luogo ad acquisizione o erogazione di mezzi finanziari (bilancio di previsione) e di verificare, alla fine, come e se sono state effettuate e i risultati che ne sono derivati (rendiconto consuntivo).

[member] Lo strumento che permette di impostare in modo unitario la politica finanziaria e il bilancio di previsione, ossia il documento giuridico-contabile nel quale sono esposte le entrate e le spese che lo Stato intende attuare in un determinato periodo di tempo. Bilancio di previsione è uno strumento che ha una funzione politica perché è formalmente redatto dal governo ma ha anche una funzione giuridica-amministrativa e una funzione economica.

FUNZIONE GIURIDICA E AMMINISTRATIVA

il bilancio dello Stato è approvato con legge, mediante la quale il Parlamento autorizza il governo a percepire le entrate ed erogare le spese entro limiti prestabiliti e per oggetti determinati (art. 81 Cost.).

La prima funzione del bilancio è quella di limite all’erogazione del pubblico denaro. Esso pone alla spesa limiti qualitativi e quantitativi, determinando in modo vincolante l’oggetto e l’importo massimo degli stanziamenti; relativamente specifica l’oggetto e l’ammontare delle entrate che dovranno finanziare la spesa pubblica.

Il bilancio si presenta quindi come un piano di attività politiche e amministrative, coordinate in base alla scelta di fini da conseguire e alla valutazione i mezzi corrispondenti.

FUNZIONE ECONOMICA

All’originaria funzione politico-giuridica del bilancio si è aggiunta quella di strumento di programmazione economica.

La funzione del bilancio pubblico si manifesta sotto profili diversi, strettamente connessi fra loro:

  • dal punto di vista politico gli elettori in grado di conoscere le scelte degli organi di governo e di valutare se esse corrispondono effettivamente alla volontà popolare;
  • sotto il profilo giuridico il bilancio a forza di legge e vincola il potere esecutivo all’osservanza dei limiti finanziari in esso contenuti;
  • sotto l’aspetto tecnico-amministrativo il bilancio dà un quadro organico della situazione dello Stato e pone le basi per un’ordinata gestione
  • come strumento economico il bilancio consente di programmare organicamente gli obiettivi e gli interventi della finanza pubblica nei confronti dell’economia nazionale.

I PRINCIPI DEL BILANCIO

Per consentire un adeguato controllo del Parlamento e dei cittadini sulla gestione della finanza pubblica, il bilancio dello Stato deve corrispondere ad alcuni principi fondamentali. Essi sono:

  • Annualità. L’approvazione del bilancio anno per anno garantisce la frequenza del controllo del Parlamento sull’azione del governo (art. 81 Cost.).
  • Universalità. Il bilancio deve comprendere tutte le entrate e tutte le spese statali dell’anno cui si riferisce in modo che nessuna operazione finanziaria sia sottratta al controllo preventivo e consuntivo del Parlamento.
  • Integrità. Tutte le entrate e tutte le spese devono risultare in bilancio per l’intero importo, al lordo delle spese e delle entrate cui possono dare origine. Non si possono fare compensazioni.
  • Unità. Il bilancio deve costituire un tutto unitario: le entrate devono affluire a un unico fondo, con il quale si provvede a finanziare tutte le spese; non si possono assegnare determinati proventi per spese o erogazioni speciali (“tributi di scopo”) fatto salvo i proventi riscossi dallo Stato per altri enti (8‰ alla Chiesa cattolica…).
  • Specificazione. Ciascuna voce di entrata e di spesa deve essere specificata con la maggior precisione.
  • Veridicità. Dal bilancio deve apparire in modo chiaro ed esatto la situazione finanziaria in cui lo Stato verserà durante l’esercizio considerato (evitare artificiose sottovalutazioni o sopravvalutazioni di spesa o entrate).
  • Pubblicità. Il bilancio deve essere portato a conoscenza di tutti i cittadini con mezzi idonei (il bilancio è soggetto a pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale).

PROFILI TECNICI DEL BILANCIO

L’attività finanziaria e amministrativa si svolge nel tempo senza soluzione di continuità. Tuttavia viene suddivisa in periodi prestabiliti.

L’anno finanziario è il periodo di tempo, della durata di 12 mesi, al quale si riferiscono le entrate e le spese riportate in bilancio (comincia con il 1 gennaio e termina il 31 dicembre – coincide con l’anno solare).

L’esercizio finanziario (si chiude il 31 dicembre) è il complesso delle operazioni amministrative per la gestione delle entrate e delle spese previste nel bilancio di un determinato anno finanziario.

La gestione delle entrate passa attraverso le fasi dell’accertamento, della riscossione e del versamento, e quella delle spese attraverso l’impegno, la liquidazione, l’ordinazione e il pagamento. È frequente quindi il caso che, alla fine dell’anno finanziario, vi siano ancora alcune operazioni in sospeso, le quali prendono il nome di residui: residui attivi, cioè le entrate accertate ma non ancora riscosse; residui passivi, ossia le spese impegnate ma non ancora pagate.

BILANCIO DI PREVISIONE E RENDICONTO

Rispetto all’anno finanziario cui si riferisce, il bilancio si distingue in preventivo e consuntivo.

Il preventivo (o bilancio di previsione) fa riferimento all’anno che sta per iniziare, del quale prevede entrate e spese.

Il consuntivo (o rendiconto) si riferisce a un hanno già compiuto ed espone i risultati finanziari conseguiti nell’anno stesso.

Dei due il più importante è senza dubbio il bilancio di previsione, sia come strumento di autorizzazione e vincola per l’attività della pubblica amministrazione, sia come strumento di programmazione degli interventi di politica economica; il rendiconto, invece, è principalmente uno strumento di verifica.

BILANCIO DI COMPETENZA E DI CASSA

Rispetto al contenuto, il bilancio può essere di competenza o di cassa.

Il bilancio di competenza comprende le entrate che sono accertate e le spese che sono impegnate nell’ambito di un esercizio finanziario.

Il bilancio di cassa comprende le entrate e le spese che durante l’anno finanziario entrano, rispettivamente, nella fase della riscossione e del pagamento, prescindendo dall’epoca del rispettivo accertamento o impegno.

Ai fini del controllo politico-giuridico è importante il bilancio di competenza, in quanto mette in evidenza il momento in cui la pubblica amministrazione assume obblighi o esercita diritti nei confronti dei cittadini.

Il bilancio di cassa è importante sotto il profilo economico perché rileva il movimento dei flussi di denaro materialmente prelevati ed erogati nell’anno della pubblica amministrazione, che consente di individuarne gli effetti sulla circolazione monetaria, sulla domanda e sull’offerta globale.

Attualmente sia il bilancio di previsione sia il rendiconto sono redatti in termini di competenza e di cassa.

BILANCIO ANNUALE E BILANCIO PLURIENNALE

Il bilancio può essere annuale e pluriennale.

Il bilancio annuale corrisponde alle esigenze tecniche di un’ordinata contabilità e a quelle politiche e giuridiche di un frequente controllo del Parlamento nei confronti del governo.

Per quanto riguarda le manovre di politica economica, la competenza è del bilancio pluriennale, lo strumento di programmazione per gli interventi di politica economica a medio termine.

In Italia il bilancio pluriennale copre un periodo di tre anni ed è redatto in termini di competenza e di cassa.

Tale documento è aggiornabile per scorrimento: le previsioni in esso contenute non sono rigidamente definite per tutto il periodo considerato ma, ogni anno, vengono adeguate all’evolversi della situazione economica nazionale e proiettate di un anno in avanti. Di conseguenza, anche il bilancio pluriennale, come quello annuale, viene presentato anno per anno all’approvazione del Parlamento.

CLASSIFICAZIONE DELLE ENTRATE E DELLE SPESE

Le entrate e le spese di bilancio sono classificate secondo criteri stabiliti dalla legge.

Dopo la riforma sulla struttura del bilancio del 1964, nel 1997 la struttura del bilancio fu ulteriormente riformata mettendo in evidenza, oltre all’aspetto contabile ed economico-funzionale, anche l’aspetto organizzativo della gestione del bilancio: individuazione dei centri di responsabilità amministrativa, facenti capo agli uffici di livello dirigenziale dei vari ministeri; la classificazione delle voci di bilancio in unità previsionali di base, cioè l’insieme delle risorse assegnate a ciascun centro di responsabilità amministrativa.

Più di recente si è posta l’esigenza di mettere in maggior risalto l’aspetto funzionale della spesa, per rendere più concrete chiara la programmazione degli obiettivi perseguiti dall’azione pubblica (legge di contabilità e finanza pubblica).

La struttura del bilancio è stata riorganizzata ponendo al centro dell’attenzione gli obiettivi strategici (missioni) e le azioni concrete (programmi) da realizzare attraverso la spesa pubblica. Così, nel nuovo sistema, l’individuazione dei centri di responsabilità mette in evidenza “chi gestisce le risorse”, l’individuazione dei programmi mette in evidenza “che cosa viene realizzato con le risorse” e l’individuazione delle missioni indica “per quali finalità vengono impiegate le risorse“. Lo scopo è di rendere più trasparenti le decisioni di spesa.

CLASSIFICAZIONE DELLE ENTRATE

Come dispone l’art. 25, comma 1, della legge numero 196/2009 le entrate dello Stato sono ripartite in: titoli, entrate ricorrenti e non ricorrenti, tipologie, categorie e capitoli.

La ripartizione in titoli classifica le entrate a seconda della fonte dalla quale provengono e le distingue in:

  • entrate tributarie (imposte, tasse, contributi e così via) – ENTRATE CORRENTI;
  • entrate extra tributarie (prezzi, rendite, fitti, molte, sanzioni e così via) – ENTRATE CORRENTI;
  • entrate derivanti dall’alienazione dall’ammortamento dei beni patrimoniali (vendita di immobili, cessione di partecipazioni e così via) o derivanti dalla riscossione di crediti – ENTRATE IN CONTO CAPITALE;
  • entrate per accensione dei prestiti (emissione di titoli di debito pubblico) – COLMARE DISAVANZI.

Nell’ambito di ciascun titolo Le entrate vengono distinte a seconda che vengano acquisite regolarmente a ogni esercizio (entrate ricorrenti) oppure limitatamente a uno o più esercizi determinati (entrate non ricorrenti – come per esempio i condoni fiscali).

La ripartizione in tipologie descrive in modo specifico le singole voci di entrata e ne mette in evidenza il contenuto.

Le tipologie hanno un’importanza centrale nella classificazione delle entrate perché rappresentano le unità di voto parlamentare, cioè le unità elementari del bilancio da sottoporre in modo specifico al voto del Parlamento ai fini dell’approvazione.

Ai fini dell’analisi economica, le varie tipologie di entrate sono aggregate in categorie a seconda della natura dei cespiti da cui provengono (imposte sul patrimonio e sul reddito della tasse e imposte sugli affari e così via).

Ai fini amministrativi le entrate sono ripartite in capitoli secondo il rispettivo oggetto (tale ripartizione non è sottoposta al voto del Parlamento).

I capitoli rappresentano lo strumento contabile necessario ai fini della gestione amministrativa delle entrate e ai fini della presentazione dei rendiconti (rendicontazione) da parte dei responsabili della gestione.

CLASSIFICAZIONE IN SPESE

Come dispone l’art. 25, comma 2 della legge n. 196/2009, le spese dello Stato si ripartiscono in:

  • Missioni, che esprimono le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica.

Ogni missione è attribuita a uno o più ministeri.

  • Programmi, indispensabile per realizzare le missioni. I programmi sono aree omogenee di attività e rappresentano aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell’ambito delle missioni.

I programmi costituiscono le unità di voto parlamentare, cioè le unità elementari da sottoporre in modo specifico al voto del Parlamento ai fini dell’approvazione del bilancio.

La relazione di ciascun programma è affidata a un unico centro di responsabilità amministrativa.

  • Capitoli. Ai fini della gestione amministrativa e della rendicontazione le spese sono ripartite in capitoli a seconda del loro oggetto.
  • In un apposito quadro contabile i capitoli di spesa sono poi raggruppati in categorie, secondo il loro contenuto economico, e in classi, secondo l’analisi funzionale.

I RISULTATI DIFFERENZIALI

Il risultato differenziale del bilancio è dato dalla somma algebrica fra le entrate e le spese.

Vengono individuati quattro risultati differenziali:

  • fra il totale delle entrate tributarie ed extra tributarie e il totale delle spese correnti. Questo saldo, se positivo, rappresenta il risparmio pubblico da destinare alle spese in conto capitale. Se negativo, indica che la spesa corrente non è coperta dalle entrate correnti e quindi dovrà essere fronteggiata incidendo sul risparmio nazionale;
  • fra il totale dei primi tre titoli di entrata (entrate finali) e il totale delle spese correnti e in conto capitale (spese finali), con l’esclusione delle operazioni di accensione e rimborso di prestiti pubblici. Il risultato rappresenta il saldo netto da finanziare (o, se positivo, da impiegare) e evidenzia il fabbisogno finanziario;
  • fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese finali, con esclusione di tutte le operazioni di finanziamento (solo operazioni di natura economica).

Rappresenta, se negativo, il grado di indebitamento netto dello Stato;

  • fra il totale di tutte le spese e il totale delle entrate finali. Il saldo, se negativo, rappresenta il disavanzo di bilancio che dovrà essere coperte mediante il ricorso al mercato, attingendo cioè al mercato del risparmio con l’emissione di prestiti.

I risultati differenziali di bilancio mettono in evidenza le cause che sono alla base del deficit finanziari dello Stato ed hanno modo di individuare quali siano le misure di risanamento più opportune.

IL BILANCIO E LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA

LA PROGRAMMAZIONE DELLE SCELTE PUBBLICHE

La programmazione delle scelte pubbliche in rapporto alla situazione del sistema economico costituisce sempre un’esigenza di importanza centrale nella politica nazionale.

L’attività economica del settore pubblico deve necessariamente svolgersi mediante scelte coordinate e programmate, in modo da rendere nazionale la scelta di fini pubblici e far sì che la loro realizzazione implichi il minor costo e il maggior beneficio per la collettività.

Il bilancio non è uno strumento sufficiente a razionalizzare le pubbliche: deve pertanto innestarsi in 1+ ampio contesto di atti legislativi politici affinché le entrate e le spese della finanza pubblica siano coerenti con il piano generale degli interventi dello Stato nell’economia (programmazione economico-finanziaria o di bilancio).

LE FASI DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO

La programmazione di bilancio può essere effettuata con vari metodi (il più diffuso è il PLANNING, PROGRAMMING, BUDGETING SYSTEM – PPBS), e si svolge in tre fasi.

  • L’individuazione degli obiettivi, che deve essere effettuato tenendo conto che in molti casi le finalità dell’intervento pubblico sono fra loro incompatibili.
  • La scelta degli interventi, che ha lo scopo di individuare gli strumenti idonei al conseguimento di un dato obiettivo e scegliere, fra essi, quelli che risultano più favorevoli. In questa fase si ricorre a varie tecniche per quantificare i vantaggi e gli svantaggi delle varie alternative e individuare quella ottimale (analisi costi-benefici e l’analisi dei sistemi …).
  • La determinazione del budget, che è la fase in cui il programma di intervento economico si traduce in termini finanziari, con uno stanziamento delle somme necessarie alla sua realizzazione. Così il bilancio di previsione pluriennale e quello annuale diventano strumenti per conseguire razionalmente i fini prescelti.

LA PROGRAMMAZIONE DEL FABBISOGNO E DEL RICORSO AL MERCATO

L’espansione della spesa pubblica è un fenomeno costante in tutti paesi sviluppati. Poiché non è tributaria non può essere che il ricorso ai prestiti pubblici è inevitabile e, anche negli Stati a indirizzo neoliberista, non ha più carattere straordinario, ma ricorrente.

Per evitare che ne derivino conseguenze gravemente negative per gli equilibri del mercato o che il deficit fuori controllo è indispensabile porre alcuni limiti entro i quali è consentita la creazione di disavanzi: questi vengono determinati mediante la programmazione del fabbisogno e del ricorso al mercato.

Il fabbisogno indica in quale misura la spesa per i consumi e degli investimenti pubblici programmatica non è coperta dalle entrate di bilancio e deve essere finanziata mediante prestiti.

Il ricorso al mercato rappresenta l’entità complessiva del disavanzo e, quindi, l’ammontare dei prestiti da contrarre sul mercato del risparmio.

Sia il fabbisogno sia il ricorso al mercato sono elementi da prevedere e programmare in via preliminare per adeguare ad essi le previsioni di spesa, tenendo conto delle entrate che è possibile acquisire nel periodo considerato.

L’INDIVIDUAZIONE DEI CENTRI DI RESPONSABILITA’

La gestione delle risorse finanziarie è affidata ai centri di responsabilità.

L’ammontare complessivo della spesa viene ripartito per funzioni e programmi, è frazionato in quote percentuali assegnate ai singoli uffici di livello dirigenziale competenti a emanare provvedimenti di spesa. Ciascun dirigente, così, è responsabile di un budget, da gestire con criteri di produttività per la realizzazione degli interventi programmati.

In base alla legge n. 196/2009, i programmi hanno un rilievo fondamentale nell’impostazione delle previsioni di spesa poiché costituiscono le unità elementari del bilancio sottoposte all’approvazione del Parlamento.

La stessa legge prevede che venga istituito un sistema di monitoraggio della gestione per la verifica dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati e per la valutazione dell’efficacia delle misure adottate. Sono stati istituiti a tal fine appositi nuclei di analisi e valutazione della spesa.

IL CONSOLIDAMENTO DEI BILANCI DEL SETTORE PUBBLICO

Essendo fornito i propri personalità giuridica, autonoma e distinta rispetto a quella dello Stato, ogni ente pubblico o proprio bilancio, il quale non è soggetto all’approvazione del Parlamento, ma è approvato dagli organi deliberativi dell’ente stesso.

Lo strumento che fornisce un quadro unitario dell’attività finanziaria pubblica è il conto consolidato delle amministrazioni pubbliche. Tale documento è un quadro contabile che si forma fondendo i bilanci di tutti gli enti del settore pubblico, compreso quello statale, con l’eliminazione delle partite che si compensano in quanto costituiscono spese per un ente ed entrate per un altro.

Ai fini del consolidamento è necessario che i bilanci dei vari enti corrispondano agli stessi requisiti e abbiano gli stessi caratteri in modo da poter aggregare i rispettivi dati secondo criteri uniformi.

La ragioneria generale dello Stato predispone ogni anno i conti consolidati del settore statale e del settore pubblico, redatti con il criterio di cassa. L’Istat provvede a elaborare il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche, redatto con il criterio della competenza economica.

IL COORDINAMENTO FRA I CONTI PUBBLICI E I CONTI DELL’ECONOMIA NAZIONALE

Il più importante strumento di coordinamento fra i conti pubblici e i conti dell’economia nazionale è il conto economico delle risorse e degli impieghi, il quale riguarda tutta la ricchezza effettivamente prodotta o importata nell’intera nazione nel corso di un anno, e gli impieghi che di questa ricchezza si fanno.

Esso viene elaborata dall’Istituto nazionale di statistica, e apre la relazione generale sulla situazione economica del paese che il ministero dell’economia e delle finanze presenta al Parlamento entro il mese di aprile di ogni anno.

RISORSE

Costituiscono le risorse:

  • il prodotto interno lordo, ossia il complesso di tutti i beni e servizi prodotti all’interno della nazione da operatori privati o dalla pubblica amministrazione;
  • le importazioni di beni e servizi.
IMPIEGHI

Fanno parte degli impieghi:

  • i consumi nazionali, distinti in consumi delle famiglie, consumi delle istituzioni sociali private e consumi delle amministrazioni pubbliche;
  • gli investimenti lordi, ossia ricchezza destinata alla produzione di nuova ricchezza;
  • le esportazioni di beni e servizi.

L’inserimento dei dati relativi all’attività della pubblica amministrazione comporta qualche problema di valutazione. Il criterio generalmente adottata consiste nel valutare le prestazioni della pubblica amministrazione “al costo dei fattori”, cioè sulla base del loro costo di produzione. Tale criterio differisce da quello utilizzata per i beni e servizi privati, i quali sono valutati secondo il loro prezzo di mercato.

IL BILANCIO DELLO STATO ITALIANO

IL BILANCIO DELLO STATO. PRINCIPI COSTITUZIONALI

L’art. 81 Cost al comma 1 introduce l’obbligo del pareggio di bilancio, un pareggio che però è un obiettivo di medio termine da realizzare nell’arco di un intero ciclo economico.

Al comma 2 stabilisce che l’indebitamento ha carattere straordinario; è ammesso solo nei limiti in cui è indispensabile per ridurre gli effetti negativi delle congiunture economiche sfavorevoli (deve essere autorizzato dal Parlamento).

Al comma 3 si stabilisce che TUTTE le spese devono essere coperte da apposite entrate.

Al comma 4 si stabilisce che ogni anno, il governo deve presentare al Parlamento:

  • il rendiconto generale dell’esercizio finanziario scaduto il 31 dicembre precedente;
  • il bilancio di previsione annuale, che contiene le previsioni di entrata e di spesa per l’anno finanziario che inizierà il 1 gennaio successivo;
  • il bilancio di previsione pluriennale, che ogni anno viene aggiornato per scorrimento.

Il potere esclusivo del Parlamento in materia di approvazione dei conti pubblici è ribadito dall’art. 75 Cost. che vieta quindi il ricorso al referendum popolare per l’abrogazione delle leggi di bilancio.

Al comma 5 si prevede che qualora il bilancio di previsione non sia approvata dal Parlamento in tempo per l’inizio del nuovo anno finanziario, il Parlamento può concedere al governo l’autorizzazione ad applicare provvisoriamente il bilancio in attesa dell’approvazione e, quindi, a riscuotere le entrate e pagare le spese sulla base delle cifre del progetto di bilancio (ricorso all’esercizio provvisorio – deve comunque essere autorizzato con apposita legge) e non può essere superiore a 4 mesi.

Al comma 6 si affida al legislatore il compito di fissare le regole essenziali per l’attuazione della nuova normativa costituzionale. La legge di attuazione e le sue successive modifiche devono essere approvate con il voto a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera.

FORMAZIONE E APPROVAZIONE DEL BILANCIO

La redazione tecnica dei bilanci è compito della ragioneria generale dello Stato sulla base dei dati forniti dagli uffici centrali del bilancio dei vari ministeri.

Le somme da stanziare vengono determinate in base alle concrete esigenze di ogni amministrazione. Pertanto i singoli ministri, nel proporre il rispettivo stato di previsione, devono indicare gli obiettivi, le missioni, i programmi e il livello di servizi e di interventi che intendono realizzare nell’ambito del proprio ministero.

Il bilancio annuale di previsione è redatto sia con il criterio di competenza sia con quello di cassa e comprende:

  • un unico stato di previsione dell’entrata;
  • distinti stati di previsione della spesa per ciascun ministero;
  • il quadro generale riassuntivo.

Ciascuno stato di previsione è accompagnato da:

  • La nota integrativa al bilancio di previsione. Per le entrate indica i criteri delle previsioni e gli effetti di eventuali esenzioni o altre agevolazioni. Per le spese è suddivisa in due sezioni: la prima riguarda il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma; la seconda illustra il contenuto dei singoli programmi;
  • una scheda illustrativa di ogni programma;
  • per ogni programma l’elenco dei capitoli e un riepilogo dell’analisi economica funzionale;
  • una scheda illustrativa dei capitoli riguardanti i fondi per la realizzazione delle principali politiche nazionali;
  • il budget dei costi delle amministrazioni (distinte per programmi e per centri di costo).

Lo stato di previsione dell’entrata e gli stati di previsione della spesa, con gli allegati bilanci delle amministrazioni autonome e con il quadro generale riassuntivo, formano oggetto di un unico disegno di legge.

Dopo la deliberazione del Consiglio dei Ministri il disegno di legge del bilancio è presentato alle camere entro il 15 ottobre; la presentazione è autorizzato dal capo dello Stato, come è richiesto per tutti i disegni di legge governativi.

In Parlamento il bilancio segue il procedimento legislativo ordinario.

L’esame viene dapprima compiuto in ciascuna camera da un’apposita commissione permanente (commissione bilancio) che prepara così alla discussione in assemblea. Alla discussione segue il voto. Le unità di voto sono per le entrate e le tipologie e per le spese i programmi; ne deriva il carattere vincolante dello stanziamento approvato per ciascun programma, con il conseguente divieto di effettuare variazioni compensative delle rispettive somme nella esecuzione del bilancio. La votazione è separata per la previsione di competenza e per quella di cassa.

All’approvazione segue la promulgazione da parte del capo dello Stato e la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.

GLI ALTRI DOCUMENTI DI POLITICA ECONOMICA-FINANZIARIA

Ai fini di un’organica manovra economico-finanziaria è necessario che le previsioni di bilancio siano impostate in base a un progetto unitario, che stabilisca in modo organico:

  • gli obiettivi da perseguire e gli interventi idonei a realizzarli;
  • Le modifiche della legislazione vigente necessarie per l’attuazione degli interventi programmati;
  • la definitiva determinazione degli stanziamenti nel bilancio annuale e in quello pluriennale.

In considerazione di queste esigenze la legge stabilisce che l’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle amministrazioni pubbliche è ispirata al metodo della programmazione.

I tempi, le modalità e gli strumenti della programmazione sono allineati alle regole del “Semestre europeo”, in base alle quali entro il primo semestre di ogni anno sono coordinati a livello europeo gli obiettivi di finanza pubblica e le politiche economiche e di bilancio che gli Stati membri intendono adottare.

Nel mese di aprile ciascuno Stato presenta alla commissione UE il programma nazionale di riforma, nel quale sono indicate le riforme strutturali e le misure dirette a promuovere la crescita e l’occupazione, e il programma di stabilità (equilibrio delle finanze pubbliche).

Gli strumenti di programmazione che il governo deve presentare alle camere per le conseguenti deliberazioni sono:

  • il documento di economia e finanza (DEF);
  • la nota di aggiornamento al documento di economia e finanza;
  • il disegno di legge di stabilità;
  • il disegno di legge del bilancio dello Stato compresi il bilancio annuale e il bilancio pluriennale di previsione;
  • il disegno di legge di assestamento del bilancio;
  • gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

Il documento di economia e finanza costituisce la base su cui si fonda la manovra. Deve essere presentato dal governo alle camere entro il 10 aprile in modo tale che entro la fine di aprile sia possibile trasmettere alla commissione UE il Programma di stabilità e il Programma nazionale di riforma.

È composto da tre sezioni.

In allegato al DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati con la manovra, che saranno presentati alle camere entro il successivo mese di gennaio.

La nota di aggiornamento del documento di economia e finanza è presentata dal governo alle camere entro il 20 settembre, e integra il DEF tenendo conto del coordinamento effettuato a livello comunitario nel semestre europeo.

In allegato alla nota di aggiornamento è riportata l’indicazione aggiornata degli eventuali disegni di legge collegati alla manovra.

La legge di stabilità, che ha preso il posto della legge finanziaria costituisce, insieme al bilancio, la manovra triennale di finanza pubblica.

Il disegno di legge di stabilità deve essere presentato dal governo alle camere entro il 15 ottobre e contiene, per il triennio di riferimento, le misure necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici. Contiene esclusivamente norme tese a realizzare interventi finanziari.

Le disposizioni della legge di stabilità riguardanti la spesa sono articolate per missioni che indicano il programma a cui si riferiscono.

Nuove o maggiori spese correnti o riduzioni di entrate possono essere previste dalla legge di stabilità nei limiti in cui siano coperte da nuove o maggiori entrate o da riduzioni permanenti di spesa corrente.

Il bilancio pluriennale è elaborato in coerenza con gli obiettivi indicati nel DEF e copre un periodo di tre anni.

È redatto per missioni e programmi in termini di competenza e di cassa ed espone separatamente:

  • l’andamento delle entrate e delle spese in base alla legislazione vigente;
  • Le previsioni sull’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel DEF.

È presentato dal governo alle camere entro il 15 ottobre e la sua approvazione da parte del Parlamento non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e a eseguire le spese.

I disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica sono presentati dal governo alle camere entro il mese di gennaio e hanno la funzione di completare la manovra traducendo in disposizioni di legge quei punti del programma di governo che richiedono una regolamentazione separata e analitica.

LE VARIAZIONI E L’ASSESTAMENTO DEL BILANCIO

Per consentire un minimo di elasticità alla gestione nel caso che gli stanziamenti previsti si rilevino insufficienti, o che si debbano affrontare operazioni non previste, sono istituiti nello stesso bilancio alcuni accantonamenti dei fondi che assicurano in via preventiva la copertura di determinati tipi di spese. Le principali sono:

  • il fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine, che copre eventuali insufficienze di spesa;
  • il fondo di riserva per le spese impreviste, che copre oneri imprevisti (calamità naturali e così via);
  • i fondi speciali, che coprono progetti derivanti da nuove leggi previste in bilancio;
  • il fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa, che fa fronte a eventuali deficienze di cassa (no riscossione).

Maggiori spese devono essere autorizzate per legge e inserite nel bilancio con apposito provvedimento di variazione.

Per adeguare, la citata legge n. 196/2009 prevede che, entro la fine del mese di giugno, il ministero dell’economia e delle finanze presenti un disegno di legge al fine dell’assestamento degli stanziamenti del bilancio. In tal modo vengono sottoposte all’approvazione del Parlamento tutte le variazioni di bilancio che si rendano necessarie in relazione alle nuove leggi approvate nel primo semestre e tenendo conto anche della consistenza dei residui attivi e passivi accertati nel rendiconto dell’esercizio precedente.

Dopo l’assestamento del bilancio, il governo può proporre al Parlamento ulteriori variazioni; la presentazione degli elenchi di progetti di legge deve avvenire entro il 31 ottobre, in modo che la produzione possa avere luogo prima della chiusura dell’esercizio.

ESECUZIONE DEL BILANCIO E CONTROLLI

Approvato il bilancio di previsione, la sua esecuzione è compito del governo. Le risorse stanziate per ciascun programma previsionale vengono assegnate dai ministri ai titolari dei centri di responsabilità e questi, a loro volta, stabiliscono i limiti entro i quali i funzionari dirigenti dei vari uffici possono effettuare impegni di spesa.

L’attività amministrativa che si svolge in esecuzione del bilancio è soggetta a controlli interni e a controlli esterni.

I controlli interni sono esercitati:

  • dagli uffici centrali del bilancio (regolarità e legalità);
  • dal servizio interno di controllo (corretta ed economica gestione delle risorse in base alla valutazione dei costi e dei rendimenti);
  • dai nuclei di analisi e di valutazione della spesa (migliorare efficacia ed efficienza della spesa).

Il controllo esterno è esercitato dalla Corte dei Conti e allo scopo di verificare se l’attività della pubblica amministrazione si svolge nel rispetto delle norme di legge (controllo di legittimità) e in osservanza dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento.

Il controllo esercitato dalla Corte dei Conti (organo ausiliario e indipendente) è di due specie:

  • controllo preventivo con il quale accetta o rifiuta la registrazione dei decreti;
  • controllo successivo che si compie mediante l’esame del rendiconto generale.

IL CONTROLLO PREVENTIVO

Si svolge prima che l’atto abbia esplicato i suoi effetti.

L’atto è esaminato dall’ufficio di controllo della corte dei conti, che ne verifica la conformità alle leggi, ai regolamenti e alla legge di approvazione del bilancio.

Se il consigliere riconosce l’atto legittimo di apporre il visto e ne ordina la registrazione: l’atto acquista efficacia. In caso contrario può chiedere chiarimenti al ministro e rimettere l’esame dell’atto alla sezione di controllo.

Gli atti trasmessi alla Corte per il controllo diventano in ogni caso esecutivi qualora siano trascorsi 60 giorni (silenzio-assenso). Se la sezione di controllo rifiuta la registrazione e il ministro può sottoporre la questione al Consiglio dei Ministri, il quale ne può ordinare la registrazione alla Corte dei Conti.

La Corte delibera sull’atto, questa volta, a sezioni unite e, qualora nuovamente lo riconosca illegittimo, procederà alla registrazione con riserva di, sotto la responsabilità del governo.

L’atto diventa esecutivo se le Sezioni unite non si pronunciano entro 30 giorni dalla ricezione dell’atto.

Vi sono dei casi in cui la registrazione con riserva non è ammessa e il rifiuto della Corte di registrare l’atto è assoluto.

Questo accade quando si tratta di provvedimenti che:

  • violano la legge di bilancio;
  • dispongono nomine o promozioni di impiegati statali oltre i limiti fissati dalla legge;
  • mettono a disposizione dei funzionari delegati al pagamento di spese somme che eccedono i limiti di legge.

IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO E IL CONTROLLO SUCCESSIVO

Il controllo successivo è anch’esso un controllo di legittimità ed è attuato dalla Corte dei Conti sul rendiconto generale dello Stato, presentato dal governo al termine dell’esercizio.

Il rendiconto comprende due documenti: il conto del bilancio (gestione effettuata nell’anno) e il conto generale del patrimonio (situazione patrimoniale dello Stato al 31 dicembre). Deve essere sottoposto entro il 31 maggio alla Corte dei Conti che se ne riconosce la regolarità, delibera la parificazione del rendiconto.

Il rendiconto una volta presentato alle camere viene approvato dal Parlamento nelle stesse forme seguite per il bilancio di previsione.

Altro controllo ha per oggetto la gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le amministrazioni pubbliche. Tale controllo ha lo scopo di verificare, oltre alla legittimità, anche l’efficienza dell’azione amministrativa e il conseguimento degli obiettivi programmati.

LA GESTIONE DI CASSA. IL SERVIZIO DI TESORERIA

Il Tesoro dell’amministrazione statale che sovrintende alla gestione del pubblico denaro e provvede all’esecuzione del bilancio per quanto riguarda le previsioni di cassa.

I servizi di cassa in Italia è gestito dalla Banca d’Italia e si articola in una tesoreria centrale, con sede in Roma, e nelle sezioni di tesoreria provinciale, con sede presso le filiali della Banca d’Italia nei capoluoghi di provincia.

Spetta innanzitutto alla tesoreria di provvedere agli incassi e i pagamenti dipendenti dalla gestione del bilancio.

Il servizio comprende due distinte gestioni: la gestione del bilancio e la gestione di tesoreria extrabilancio.

La gestione del bilancio include tutte le operazioni di riscossioni e pagamenti in esecuzione del bilancio di previsione.

La gestione di tesoreria extrabilancio include principalmente operazioni di credito per far fronte a eventuali deficienze di cassa. Tali operazioni sono principalmente:

  • la gestione dei buoni del tesoro (ordinari);
  • l’emissione di biglietti di stato e di monete metalliche;
  • la cessione di prestiti a breve termine con la cassa depositi e prestiti e con istituti finanziari.

Soprattutto nei periodi di instabilità politica o economica, il fabbisogno pubblico viene finanziato in massima parte mediante l’emissione dei buoni ordinari del Tesoro che, per la loro breve scadenza, sono i più graditi al pubblico dei risparmiatori.

IL CONTO DEL TESORO E LE RELAZIONI DI CASSA

i risultati della gestione di tesoreria vengono mensilmente esposti e pubblicati in un documento che prende il nome di conto del Tesoro.

La situazione di cassa è sottoposta al controllo del Parlamento. A tal fine il Ministro dell’Economia e delle Finanze presenta alle Camere entro il 31 maggio, il 30 settembre e il 30 novembre una relazione sul Conto Consolidato di Cassa delle amministrazioni pubbliche al primo trimestre, al primo semestre e ai primi nove mesi dell’anno. La relazione presentata entro il 30 settembre contiene anche l’aggiornamento della stima annuale e delle forme di copertura del fabbisogno.

La ragioneria generale deve pubblicare una relazione mensile sul conto consolidato di cassa dell’amministrazione centrale ai fini del monitoraggio dei conti di cassa.

Quando ci sono difficoltà di cassa il Tesoro non può chiedere aiuto alla Banca d’Italia ma deve ricorrere ai BOT.

I BILANCI DEGLI ENTI TERRITORIALI

Assicurare la stabilità e l’equilibrio della finanza pubblica è necessario che le politiche di entrata e di spesa di tutte le pubbliche amministrazioni siano fra loro coordinate ed è per questo che allo stato è attribuito il compito di stabilire i principi fondamentali per assicurare l’armonizzazione dei rispettivi bilanci.

Con la legge n. 42/2009 (delega per l’attuazione del federalismo fiscale), il Parlamento ha delegato il governo a emanare uno o più decreti legislativi per l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e degli enti locali secondo nuovi criteri: dovrà essere prevista l’articolazione dei bilanci in missioni e programmi; dovrà essere assicurato il raccordo con gli schemi adottati in sede europea per il rispetto del patto di stabilità; dovrà essere previsto l’obbligo, per ciascun ente territoriale, di adottare un bilancio consolidato con le proprie aziende, società e altri organismi controllati; dovrà essere disciplinata la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard in base ai livelli essenziali delle prestazioni sociali.

In attuazione di queste direttive è stato emanato il d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 che disciplina tutti i punti previsti dalla legge delega.

Lo schema dei bilanci degli enti territoriali riproduce quella del bilancio statale: le spese si articolano in missioni, programmi e macroaggregati; le entrate in titoli, tipologie e categorie; le unità di voto, ai fini dell’approvazione, sono i programmi di spesa e le tipologie di entrata; le unità elementari, ai fini della gestione e della rendicontazione, sono i capitoli.

Oltre alla contabilità finanziaria le regioni e gli enti locali devono adottare, ai fini conoscitivi, un sistema di contabilità economico-patrimoniale.

I BILANCI DELLE REGIONI

Le norme statali prevedono, per i bilanci delle regioni, l’armonia con quello statale e la coerenza con i vincoli dell’UE.

Strumenti essenziali di programmazione sono il bilancio pluriennale a legislazione vigente e il bilancio pluriennale programmatico; la regione può anche adottare una legge finanziaria regionale.

Il ricorso all’indebitamento è consentito solo per finanziare spese di investimento.

I BILANCI DEGLI ENTI LOCALI

i bilanci degli enti locali sono redatti in termini di competenza (prossimo anno sono di cassa) e devono corrispondere ai principi di unità, annualità, universalità, integrità, veridicità, pubblicità e pareggio finanziario.

Ai fini del pareggio finanziario, è ammesso il ricorso all’indebitamento solo per finanziare le spese di investimento; le spese correnti, invece, devono essere mantenute nei limiti delle entrate correnti.

Al bilancio annuale di previsione sono allegati la relazione previsionale e programmatica e il bilancio pluriennale.

Lo schema di bilancio annuale, quello di bilancio pluriennale e la relazione previsionale programmatica sono predisposti dall’organo esecutivo dell’ente locale (Giunta) e da questo presentati all’organo deliberativo (Consiglio) che lo approva. Il bilancio deve essere approvato entro il 31 dicembre.

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