La finanza locale

PRINCIPI COSTITUZIONALI

L’AUTONOMIA DEGLI ENTI TERRITORIALI

L’autonomia degli enti territoriali si manifesta sotto il profilo statutario, politico, normativo, amministrativo e finanziario: [member]

  • l’autonomia statutaria consente agli enti territoriali di disciplinare il proprio ordinamento mediante statuti;
  • l’autonomia politica consiste nel poter scegliere i fini da perseguire e gli strumenti per provvedervi, nei limiti delle competenze dell’ente e senza ledere gli interessi della nazione o quelli delle altre comunità locali;
  • l’autonomia normativa si compie mediante l’emanazione di norme giuridiche per regolare le materie di propria competenza (le norme possono avere carattere primario o secondario a seconda delle potestà dell’ente);
  • l’autonomia amministrativa ed agli enti territoriali di organizzare i propri uffici ed emanare i provvedimenti per la realizzazione degli interessi pubblici;
  • l’autonomia finanziaria consiste nel gestire autonomamente e secondo un proprio bilancio le risorse disponibili. Questa rappresenta il presupposto delle altre manifestazioni di autonomia perché consente le scelte sull’impiego dei mezzi finanziari necessari per realizzare i fini, applicare in concreto l’enorme e dare effettiva esecuzione ai provvedimenti adottati.

LE AUTONOMIE REGIONALI E LOCALI NELLA COSTITUZIONE ITALIANA

Nella Costituzione il riconoscimento delle autonomie territoriali e affermato all’art. 5 (principio fondamentale). All’art. 114, poi, le Regioni e gli enti locali sono posti sullo stesso livello ed egualmente garantiti come enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni. Regioni ed enti locali sono dotati pertanto di:

  • potestà statutaria;
  • potere legislativo: sono determinate le materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato e quelle in cui lo Stato può fissare principi generali; tutte le altre materie sono di competenza generale delle regioni;
  • potestà amministrativa: le funzioni amministrative sono attribuite tutte ai Comuni salvo che ne sia necessario l’esercizio da parte delle Province, delle Regioni o dello Stato secondo il principio di sussidiarietà;
  • autonomia finanziaria: è completa sia per le Regioni sia per gli enti locali perché riguarda sia la capacità di assumere autonomamente decisioni di spesa, sia la disponibilità di entrate autonome.

Alle Regioni e agli enti locali è garantita la partecipazione agli atti del Governo che riguardano i loro interessi mediante Conferenze permanenti come la Conferenza Stato-Regioni, la Conferenza Stato-città e autonomie locali e la Conferenza unificata nell’ambito della quale deve essere istituita una Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.

PRINCIPI COSTITUZIONALI SULLA FINANZA REGIONALE E LOCALE

Il nuovo testo dell’art. 119 Cost. garantisce a tutti gli enti territoriali autonomia finanziaria di entrata e di spesa (autosufficienza finanziaria).

Alle regioni e agli enti locali e riconosciuto il potere di stabilire e applicare tributi propri, in armonia con la costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, fissati dallo Stato in concorso con le regioni.

Per quanto riguarda gli enti locali i relativi tributi sono determinati da leggi statali nei loro elementi essenziali e per il resto sono disciplinati dagli stessi enti locali con propri regolamenti.

Risorse sono fornite dalla compartecipazione al gettito dei tributi erariali (tributi accertati e riscossi dallo Stato, il quale ne assegna agli enti territoriali la parte riferibile ai rispettivi territori).

Lo stesso art. 119 Cost. Attribuisce allo Stato il compito di istituire un fondo perequativo a favore degli enti che hanno minore capacità fiscale: ciò si verifica quando la popolazione ha scarsa capacità contributiva, pertanto le entrate non sono sufficienti a coprire le spese per le normali funzioni dell’ente.

Il ricorso all’indebitamento è consentito agli enti territoriali soltanto per finanziare spese di investimento, e con esclusione di qualunque forma di garanzia da parte dello Stato.

Con la legge delega n. 42 del 5 maggio 2009, vengono indicati dettagliatamente i principi e le direttive alle quali il Governo deve attenersi nell’emanazione di nuove norme. In particolare devono essere assicurate:

  • la piena autonomia di entrata e di spesa degli enti territoriali mediante l’attribuzione di risorse proprie tali da finanziare integralmente il normale esercizio delle funzioni istituzionali;
  • l’adozione, da parte di ciascun ente, di regole coerenti con quelle del Patto di stabilità e crescita;
  • l’armonizzazione dei bilanci regionali e locali secondo criteri coerenti con quelli del bilancio dello Stato;
  • la determinazione dell’entità e del riparto del fondo perequativo statale;
  • la convergenza dei costi e dei fabbisogni standard di ciascun ente;
  • l’attribuzione di un proprio patrimonio alle Regioni e agli enti locali commisurato al territorio ecc.;
  • la razionalizzazione e la semplificazione del sistema tributario;
  • l’efficienza e la trasparenza delle decisioni di entrata e di spesa.

FINANZA STATALE E FINANZA LOCALE

IL CENTRALISMO E IL FEDERALISMO FISCALE

Il rapporto fra i diversi livelli della finanza pubblica può essere impostato secondo due criteri: quello del centralismo e quello del federalismo fiscale.

IL CENTRALISMO FISCALE

In un sistema fiscale centralizzato tutte le scelte di politica finanziaria hanno luogo su base nazionale. Lo Stato determina quali funzioni debbano essere svolte dagli enti territoriali minori, individua il fabbisogno finanziario di ciascun ente e provvede ad attribuire le risorse necessarie.

Questo sistema determina un’unità di indirizzo nella gestione della finanza pubblica, che è attuata dallo Stato con criteri uniformi su tutto il territorio nazionale.

Date sue caratteristiche, il centralismo fiscale è incompatibile con i moderni sistemi politico-amministrativi basati sul pluralismo e sull’autonomia degli enti locali.

Il sistema delle autonomie territoriali, anche in materia finanziaria, è stato riformato con la legge di revisione costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

IL FEDERALISMO FISCALE

Il sistema del federalismo fiscale si basa sul principio che il governo statale debba provvedere soltanto a quei servizi pubblici che arrecano beneficio, invisibilmente, all’intera collettività nazionale, mentre i beni e i servizi che creano utilità in sede locale dovrebbero essere prodotte dagli enti territoriali e finanziati a carico della popolazione residente nella zona. Ne deriva, riguardo alla politica della spesa, un’ampia autonomia dei governi locali i quali, essendo a contatto immediato con i cittadini, sono in grado di individuare gli interventi più adeguati alle specifiche esigenze del luogo.

Lo stesso grado di autonomia si manifesta anche nella politica delle entrate, in quanto il federalismo fiscale presuppone la separazione delle fonti di finanziamento locali rispetto a quel statali.

Al maggior grado di autonomia si unisce una maggiore responsabilità nella politica di bilancio. Gli enti territoriali devono mantenere le spese entro i limiti consentiti dalle entrate locali.

Il federalismo fiscale appare il sistema più adatto per attuare quelle esigenze di realismo e decentramento che sono avvertite in modo particolarmente vivo nelle democrazie contemporanee.

Tuttavia esso comporta rischi e aspetti negativi:

  • vi è il pericolo di un’eccessiva pressione tributaria esercitata simultaneamente sugli stessi contribuenti dagli enti territoriali e dallo Stato;
  • i criteri dell’imposizione possono risultare difformi da località a località;
  • fiscale può provocare spostamenti di persone di capitali, di industrie dalle zone sotto pressione tributaria elevata verso altre in cui il trattamento più favorevole;
  • si accentuano le diseguaglianze economiche a livello territoriale.

GLI OBIETTIVI DELLA FINANZA LOCALE

La finanza degli enti territoriali ha come principale obiettivo l’offerta di servizi pubblici adeguati alle esigenze della collettività locale. Nella scelta dei bisogni da soddisfare si considerano soprattutto tre aspetti:

  • l’individuazione delle preferenze dei cittadini (voto elettorale);
  • le risorse finanziarie reperibili. Se il finanziamento avviene mediante tributi propri, è chiaro che ciascun ente potrà soddisfare una gamma tanto più ampia di bisogno quanto più elevati sono il reddito dei cittadini e la possibilità di attingervi con il prelievo fiscale;
  • gli effetti esterni (esternalità) dei servizi pubblici. In molti casi gli effetti utili dei beni o dei servizi prodotti da un ente non restano localizzati nel suo territorio, ma giovano ad altre collettività.

Gli altri obiettivi generali della finanza pubblica rimangono in massima parte riservati allo Stato.

La politica di stabilizzazione deve essere perseguita soltanto a livello statale perché richiede omogeneità di interventi e unità d’azione.

La politica di redistribuzione va svolta rispetto a tutto il territorio nazionale e perciò compete allo Stato.

La politica di sviluppo può essere svolto dalle regioni limitatamente al potenziamento delle risorse del loro territorio. Si tratta sempre, comunque, di interventi parziali, insufficienti a realizzare lo sviluppo economico della nazione, che rimane obiettivo della politica finanziaria dello Stato.

GLI STRUMENTI DELLA FINANZA LOCALE

Gli strumenti di cui dispongono gli enti territoriali per il raggiungimento dei loro obiettivi sono:

  • la spesa per i servizi che rientrano nelle competenze dell’ente o per trasferimenti;
  • l’autonomia impositiva, che consente all’ente il prelievo di tributi propri;
  • i trasferimenti assegnati dallo Stato e quelli attribuiti dall’unione europea;
  • i beni del demanio e del patrimonio disponibile e indisponibile;
  • le imprese per la produzione di beni o di servizi destinati alla vendita; non possono essere gestite direttamente ma devono essere date in concessione a privati;
  • l’indebitamento, che è consentito dalla legge solo per provvedere a spese di investimento.

L’AUTONOMIA IMPOSITIVA. I TRIBUTI LOCALI

L’autonomia finanziaria degli enti locali ha la sua manifestazione più piena nell’autonomia impositiva.

Per evitare effetti negativi è necessario individuare quali tributi siano adatti a essere gestiti dagli enti locali e quali debbano invece rimanere alla potestà impositiva dello Stato.

Le imposte personali (come l’Irpef) devono essere applicate dallo Stato perché colpiscono il reddito del contribuente nel suo complesso, senza distinguere in quale parte del territorio sia stato prodotto. Gli enti territoriali possono invece applicare, come tributi propri, addizionali alle imposte personali. Così pure le imposte generali sugli scambi (come l’Iva) si applicano a livello nazionale.

I tributi più adatti a essere applicati in sede locale sono quelli reali. L’esempio più rilevante è costituito dall’Irap, istituita nel 1997, che colpisce il valore netto della produzione realizzata nel territorio della regione.

Le imposte sulla proprietà mobiliare costituiscono il principale esempio di tributo tipicamente locale. Dal punto di vista dell’efficienza amministrativa, l’ente locale è in grado di accertare facilmente l’esistenza della materia imponibile. Sotto il profilo dell’equità si ritiene corretto riservare i tributi immobiliari agli enti territoriali minori in quanto il valore dei beni colpiti è dovuto, in buona parte, ai benefici della spesa pubblica locale.

In Italia il principale tributo comunale è la IUC (imposta unica comunale) costituita dall’IMU (imposta municipale unica), dalla TASI (tributo sui servizi indivisibili) e dalla TARI (tassa sui rifiuti).

I TRASFERIMENTI

L’autonomia impositiva non è sempre sufficiente ad assicurare la copertura del fabbisogno degli enti locali. Il federalismo fiscale, quindi, non esclude che lo Stato, con l’unione europea, debba intervenire per integrare le risorse degli enti mediante trasferimenti.

I trasferimenti possono essere generici o specifici.

Quelli generici sono concessi senza collegamento con un particolare tipo di impiego, sì che l’ente può destinarli a qualunque scopo ritenga opportuno.

I trasferimenti specifici sono concessi per la realizzazione di finalità determinate. A differenza dei precedenti, questi contributi limitano l’autonomia degli enti, in quanto comportano un controllo statale sul modo in cui le somme verranno spese. Hanno il carattere di trasferimenti specifici:

  • i fondi speciali, erogati dallo Stato;
  • i fondi strutturali comunitari, erogati dall’unione europea.

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